Uzasadnienie
Prezydent Miasta D. decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 9 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego uznał kwotę świadczenia wychowawczego w wysokości 6000 zł przyznanych A. S. (dalej jako strona lub skarżący) za okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. na dziecko M. S. jako świadczenie nienależnie pobrane, które wraz z ustawowymi odsetkami podlega zwrotowi. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przybliżył okoliczności ubiegania się przez stronę o przedmiotowe świadczenie, w tym zaznaczył, że strona 18 lutego 2021 r. oświadczyła, że od 18 września 2018 r. nie mieszka wspólnie z dzieckiem wymienionym we wniosku o przyznanie świadczenia. Oświadczenie to zostało potwierdzone przez matkę wskazanego dziecka.
Następnie organ pierwszej instancji przywołał regulacje prawne dotyczące wymogów, które należy spełnić, aby otrzymać świadczenie wychowawcze oraz treść art. 25 ustawy leżącej u podstaw prowadzonych działań. W dalszej części uzasadnienia organ administracji przybliżył działania podejmowane w ramach prowadzonego postępowania, w tym składane przez stronę oświadczenia. Organ ten uznał za wiarygodne twierdzenia strony, że przyznane świadczenie wykorzystane zostało na cele zgodne z celami ustawy normującej jego przyznanie, jednakże odwołując się do brzmienia poszczególnych przepisów prawa w tym przepisów przechodnich organ uznał, że w sprawie tej wyczerpane zostały przesłanki pobrania nienależnego świadczenia, a tym samym zasadnym było uruchomienie przedmiotowego postępowania i wydania stosownej decyzji. W uzasadnieniu tym podkreślono, że do zwrotu pozostaje kwota 6817,93 zł z uwagi na naliczone ustawowe odsetki.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji jak również podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu przed jak i po nowelizacji tej ustawy z 1 lipca 2019 r. Nadto strona podniosła zarzut naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Wskazała na naruszenie art. 81 tego Kodeksu poprzez wszczęcie postępowania w sprawie bez uprzedniego zgromadzenia dowodów na realizację przesłanek nienależnie pobranego świadczenia, naruszenie art. 7a i art. 81a tego aktu poprzez pominięcie regulacji dotyczących przyjaznej interpretacji i przyjaznego ustalenia stanu faktycznego.
W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 67 przywoływanego Kodeksu poprzez nie sporządzenie protokołu z przesłuchania świadka w sprawie. Nadto wskazano na naruszenie postanowień art. 10 w związku z art. 73 powyższego Kodeksu czyli zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu poprzez uniemożliwienie zgłoszenia uwag do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów kierowanych do organu pierwszej instancji. W odwołaniu tym zarzucono powyższej decyzji wadę sentencji poprzez nie uwzględnienie okresu bezczynności organu, jak również podkreślono, że w decyzji tej nie określono w sposób precyzyjny daty realizacji nałożonego obowiązku, lecz wykorzystano niejednoznaczne stwierdzenie - niezwłocznie. Podniesiono zarzut wadliwego pouczenia poprzez wskazanie na możliwość potrącania nałożonego obowiązku z bieżąco wypłacanych świadczeń.
Odwołujący zakwestionował interpretację art. 4 i art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, albowiem jako przepis prawa materialnego winien być odrębnie interpretowany w okresie przed wejściem w życie nowelizacji ustawy z 1 lipca 2019 r. jak i odrębnie po tej dacie. Strona w odwołaniu zakwestionowała datę wszczęcia przedmiotowego postępowania, jak również wybiórcze traktowanie zgromadzonych dokumentów i materiałów w sprawie, a także aktów uzyskanych w ramach innych postępowań bez formalnego włączenia do akt prowadzonej sprawy. W motywach odwołania przedstawiono przebieg postępowania widziany przez stronę oraz rozwinięto zarzuty formułowane względem decyzji organu pierwszej instancji z odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych na poparcie stawianych tez.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym podstawowe zarzuty sformułowane przez stronę wobec decyzji organu pierwszej instancji. Następnie stwierdzono, że kwota nienależnie pobranego świadczenia ustalona została w sposób prawidłowy, podobnie jak wysokość naliczonych ustawowych odsetek. W dalszej części uzasadnienia przybliżono stan faktyczny w sprawie z okresu ubiegania się przez stronę o przedmiotowe świadczenie, jak również z okresu pobierania tego świadczenia. W następstwie przeprowadzonej analizy organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji i uznał je za prawidłowe i mogące stanowić podstawę wydania kwestionowanej decyzji.
W uzasadnieniu tym podkreślono, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest dbanie o środki publiczne, a strona była pouczona o obowiązku informowania o każdej zmianie jej sytuacji faktycznej mającej wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nadto naruszenie postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego co w rezultacie doprowadziło do naruszenia zasady praworządności jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez brak odniesienia się w kwestionowanej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu i do stanowisk prezentowanych w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. W motywach skargi przybliżono zrzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, przedstawiono sytuację faktyczną w sprawie jak również zamieszczono w tej części skargi argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze nie uznano je za zasadne i ich nie podzielono.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. Nr 329 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
W pierwszej kolejności przyjdzie przywołać stan prawny obowiązujący w rozpoznawanej sprawie. Okoliczność ta posiada w sprawie tej znaczenie, ponieważ z dniem 1 lipca 2019 r. zmianie uległ stan normatywny. W świetle stanu prawnego obowiązującego w momencie złożenia wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia czyli w lipcu 2018 r. Stosownie do postanowień art. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zgodnie z ust. 2 i 3 tego przepisu świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Zgodnie natomiast z treścią art. 25 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu.
Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze w ustawie tej uważa się: świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania; świadczenie wychowawcze wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 7 ust. 3a; świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie; świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze: świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego oraz świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.
Taki stan prawny obowiązywał w momencie składania przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Natomiast mocą ustawy z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. 924), stan prawny z dniem 1 lipca 2019 r. uległ zmianie. Nowa treść artykułu 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stanowiła, że świadczenie wychowawcze przysługuje: matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo opiekunowi prawnemu dziecka, albo dyrektorowi domu pomocy społecznej. Równocześnie zmianie uległa treść art. 25 przywoływanej ustawy i zgodnie z nową treścią za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uznaje się świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie; świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze; świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od organu, który przyznał świadczenie; świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.
Dodatkowo przywołać należy treść art. 6 ustawy z 26 kwietnia 2019 r. Zgodnie z tym przepisem w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się: przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W sprawach o świadczenie wychowawcze na okres po dniu 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Przywołany powyżej stan normatywny jest istotny, ponieważ determinuje on normy prawne, które winny zostać wykorzystane w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z treści przepisu przejściowego ustawy z 26 kwietnia 2019 r. dla oceny prawidłowości działań organów administracji publicznej zastosowanie mają regulacje obowiązujące w momencie składania przez skarżącego wniosku o przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W rozpoznawanej sprawie podstawą uruchomienia postępowania zmierzającego do stwierdzenia pobrania świadczenia wychowawczego było uzyskanie przez organ pierwszej instancji informacji, że skarżący we wrześniu 2018 r., czyli przed rozpoczęciem okresu zasiłkowego 2018-2019 wyprowadził się z domu i nie zamieszkiwał wspólnie z dzieckiem, na które otrzymywał przedmiotowe świadczenie.
W tej sytuacji rozważenia wymaga to, czy wskazana okoliczność miała znaczenie dla prawa do świadczenia wychowawczego w momencie składania wniosku. Treść przywoływanego art. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w wersji przed 1 lipca 2019 r. nie przewiduje wymogu wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem, na które przyznawane jest świadczenie wychowawcze. Wymóg taki wynika z treści art. 4 tej ustawy przyjętej nowelizacją z 26 kwietnia 2019 r. W konsekwencji uznać należy, że okoliczność związana z wyprowadzeniem się skarżącego z domu zamieszkiwanego przez dziecko, na które otrzymywał przyznane świadczenie wychowawcze nie może być rozpatrywana w kontekście wyczerpania przesłanki pobrania nienależnego świadczenia. Wymóg wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem wynikał z przesłanki wychowywania dziecka, jednakże okoliczność ta nie była wprost sformułowana w treści przepisu. Dopiero nowelizacja z 26 kwietnia 2019 r. wprowadziła normatywny taki obowiązek.
W podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji przywołano treść art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z nim za przesłankę pobrania nienależnego świadczenia uznaje się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. W realiach rozpoznawanej sprawy organ ten uznał, że wyprowadzenie się skarżącego z dotychczasowego miejsca zamieszkania wyczerpuje znamiona pobrania nienależnego świadczenia, a mianowicie zaistnienie okoliczności powodującej ustanie prawa do przedmiotowego świadczenia. Jak zostało to powyżej już zaznaczone wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem, na które otrzymywało się świadczenie wychowawcze, wynikało z wykładni przepisów dotyczących celów tej ustawy, a nie było wprost sformułowane w ustawie.
Z kolei instytucja pobrania nienależnego świadczenia i żądanie jego zwrotu jest instytucją o charakterze restrykcyjnym. Dla działań w tym zakresie niezbędne jest legitymowanie się podstawą prawną mająca umocowanie w treści przepisu. W tym zakresie nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia obowiązujących przepisów. Zatem w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie były uprawnione do tego, aby w sposób rozszerzający zinterpretować treść art. 4 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W konsekwencji podzielić można zarzut stawiany przez skarżącego, o naruszeniu regulacji zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mówiących o przychylnej interpretacji przepisów dla strony postępowania administracyjnego.
Przedstawione tu rozważania pozwalają stwierdzić, że wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia postanowień ustawy prawa materialnego, a to art. 4 i art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w brzmieniu z okresu wydania decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Organy te dopuściły się także naruszenia postanowień art. 7a § 1 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli regulacji stanowiącej, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nadto wskazano na naruszenie postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego co w rezultacie doprowadziło do naruszenia zasady praworządności jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez brak odniesienia się w kwestionowanej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu i do stanowisk prezentowanych w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Co do podniesionych naruszeń prawa materialnego sąd już się wypowiedział i je podzielił. W kontekście naruszeń prawa procesowego to przyjdzie także je podzielić. Analiza treści uzasadnienia decyzji organu wyższego stopnia pozwala stwierdzić, że organ ten w swoich rozważaniach nie odniósł się do żadnego z zarzutów sformułowanych w odwołaniu.
Przywoływany organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ograniczył się do przybliżenia sytuacji faktycznej, która występuje w rozpoznawanej sprawie i do podzielenia argumentacji prezentowanej przez organ pierwszej instancji. Takie odniesienie się do treści odwołania skutkuje tym, że faktycznie rozstrzygnięciu organu odwoławczego można postawić zarzut naruszenia postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.
Stanowiska powyższego nie zmienia fakt, że część zarzutów sformułowanych w odwołaniu i w skardze do sądu administracyjnego nie jest zasadna, a niektóre z nich są wadliwie skonstruowane i skarżący przypisuje im nadmierną wagę w stosunku do ich faktycznego znaczenia na gruncie postępowania administracyjnego. Za bezzasadne uznać należy zarzuty skarżącego dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ w tym zakresie argumenty podnoszone przez skarżącego nie mają zastosowania i znaczenia. Zarzuty dotyczące naruszenia zasady czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu nie są zasadne, ponieważ jeżeli można mówić o ich naruszeniu to tylko w takim zakresie, że określone czynności nie odbyły się z udziałem strony. Do takich czynności należy zaliczyć przesłuchanie świadka, przy czym jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych skarżący miał możliwość zapoznania się z treścią informacji przekazanych przez świadka i w odwołaniu jak również w skardze nie sygnalizował żadnych zastrzeżeń co do treści przekazanych przez byłą żonę.
Zarzut dotyczący błędnego pouczenia jest bezzasadny, albowiem pouczenie zamieszczone w przywołanej decyzji jest prawidłowe. Stanowisko skarżącego nie uwzględnia szczególnych regulacji obowiązujących na gruncie przedmiotowej ustawy. Bez znaczenia procesowego i bezzasadny jest zarzut skarżącego odnoszący się do daty wszczęcia postępowania administracyjnego. Data wszczęcia postępowania nie ma żadnego znaczenia dla przyszłego rozstrzygnięcia i prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Data ta ma znaczenie subsydiarne i wskazuje od którego momentu strona czy też strony prowadzonego postępowania objęte są ochroną wynikającą z treści art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji obowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mając na uwadze wskazania zamieszczone w uzasadnieniu niniejszego wyroku co do stanu normatywnego obowiązującego w tej sprawie. Po wyjaśnieniu wskazanych okoliczności organ administracji podejmie rozstrzygnięcie stosownie do poczynionych ustaleń.
Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.