Uzasadnienie
Decyzją nr [...], podjętą w dniu [...] r. w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194), Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie dróg powiatowych, m.in. zatwierdzając podział nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] k.m. 13, obręb O., ujawnioną w księdze wieczystej KW nr [...] jako współwłasność H. i E. małż. S. w ½ części oraz L. i A. małż. K. w ½ części – na działkę nr [...] o pow. 0,0016ha jako położoną w liniach rozgraniczających teren inwestycji oraz działkę nr [...] o pow. 0,0604ha, położoną poza tą linią.
Jednocześnie organ I instancji orzekł, że nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren działek, stają się z mocy prawa własnością Powiatu [...] z dniem ostateczności decyzji, o ile przejście na własność wymienionych działek, nie nastąpiło w trybie przepisów art. 73 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). Wśród tych działek wskazano m.in. działkę nr [...] k.m. l3 w O. Powyższa decyzja została doręczona ujawnionym w księdze wieczystej jej właścicielom w dniach 21 i 25 maja 2010 r.
Następnie Starosta [...] po stwierdzeniu ostateczności tejże decyzji z dniem [...] r., pismem z dnia 9 września 2010 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą działkę nr [...] o pow. 0,0016ha. Jednakże postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił przedmiotowe postępowanie – do czasu rozpatrzenia przez Wojewodę [...] wniosku o stwierdzenie nabycia tej działki z mocy prawa.
Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem [...] r. z mocy prawa przez Powiat [...] własności przedmiotowej nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną.
Po rozpatrzeniu odwołania poprzednich współwłaścicieli działki, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W tym stanie rzeczy Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z tej samej daty nr [...], działając na podstawie art. 105§1 kpa, orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – powiatową, stanowiącą działkę nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji po omówieniu przebiegu postępowania wyjaśnił, że w dniu [...] r., w którym stała się ostateczna decyzja tego organu z dnia [...] r., L. K., A. K., H. S. i E. S. nie byli już właścicielami przedmiotowej nieruchomości, lecz stanowiła ona własność Powiatu [...]. Stąd też postępowanie, prowadzone w trybie art. 12 ust. 4a, 4b i 4f ustawy z 2003 r., stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. S., nie podzielając poglądu organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Jego zdaniem, Powiat [...] przejął sporną działkę dopiero z dniem wydania decyzji ostatecznej przez Wojewodę [...], a nie – z dniem 1 stycznia 1999 r., czego dowodzi brak inwestycji drogowej oraz fakt wydania decyzji o ustaleniu podatku od nieruchomości za lata 2007 – 2010.
Jednakże zaskarżoną decyzją odwołanie nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Wojewoda [...] podzielił pogląd tego organu o bezprzedmiotowości postępowania, skoro w dniu uzyskania ostateczności przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość stanowiła już własność Powiatu [...], co potwierdza decyzja deklaratoryjna Wojewody [...] z dnia [...] r. Stąd też postępowanie odszkodowawcze mogło być prowadzone jedynie w trybie ustawy z 1998 r. – Przepisy wprowadzające... Dla poparcia stanowiska Wojewoda przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2268/13.
W skardze do sądu administracyjnego H. S. zarzucił złamanie prawa przez urzędników organów obydwu instancji, co doprowadziło do pozbawienia odszkodowania za zajętą część działki pod przebudowę drogi powiatowej, z pogwałceniem art. 2, 7, 8 ust. 1 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jego zdaniem, art. 72 ust. 1 ustawy z 1998 r. dotyczy jedynie stanów faktycznych, powstałych w przeszłości. Tymczasem ich działka została podzielona w celu poszerzenia pasa drogowego i jej zajęcie nastąpiło wyłącznie na podstawie ustawy z 2003 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
W toku rozprawy sądowej skarżący zaakcentował, że porównanie dat wydania decyzji dowodzi, że sporna działka w dniu 1 stycznia 1999 r. nie stanowiła własności Powiatu. Podał też, że nie wniósł skargi na decyzję Ministra, wydaną w trybie ustawy z 1998 r. Uczestnicy postępowania E. S. i A. K. przychyliły się do skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
W niniejszej sprawie prawidłowo uznały organy administracji, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości w trybie ustawy z 2003 r. (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 2031), wyżej powołanej, stało się bezprzedmiotowe. W toku tego postępowania ujawniła się bowiem okoliczność, że przedmiotowa działka, objęta decyzją lokalizacyjną przeszła na własność Powiatu [...], jeszcze przed wydaniem tej decyzji i to na innej podstawie prawnej. Faktem jest, że w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej skarżący i uczestnicy postępowania byli ujawnieniu w księdze wieczystej jako współwłaściciele przedmiotowej działki od 2007 r. Jednak już z jej treści wynika, że organ administracji dostrzegł niezgodność wpisu z rzeczywistym stanem prawnym, bowiem zastrzegł, że działka ta może być objęta decyzją z art. 73 ustawy z 1998 r. – Przepisy wprowadzające..., wyżej powołanej. Jednak wydanie decyzji o przejściu własności na tej podstawie prawnej, nie należy do właściwości Starosty [...], lecz do Wojewody.
Właściwy organ podjął akt w tym przedmiocie już po uzyskaniu ostateczności decyzji lokalizacyjnej. Skarżący i pozostali współwłaściciele nie zgadzając się z decyzją Wojewody wnieśli od niej odwołanie, lecz nie odniosło to skutku, zaś od decyzji ostatecznej Ministra nie wniesiono skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem decyzja Wojewody przesądziła, że Powiat [...] nabył przedmiotową działkę z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa. Skutek prawny w postaci nabycia własności przewiduje bowiem art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., zaś sama decyzja jedynie potwierdza ten fakt, co oznacza, że ma charakter deklaratoryjny. Nie oznacza to jednak, że skutek w postaci przejścia własności nastąpił dopiero z dniem wydania decyzji. Ustawodawca wprost przewidział bowiem, że przejście własności nieruchomości następuje z dniem 1 stycznia 1999 r., nie określając jednak żadnego terminu do wydania decyzji, stwierdzającej skutek prawny.
Taki stan rzeczy był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 (Dz. U. Nr 160, poz. 1275), nie stwierdził niezgodności takiej regulacji z Konstytucją. Z tych też względów nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 2, 7, 8 i 21 Konstytucji.
W ramach niniejszego postępowania sąd administracyjny nie był też uprawniony do objęcia kontrolą decyzji komunalizacyjnej. W istocie zaś skarżący neguje przesłanki do jej wydania, zarzucając że przedmiotowa działka nie stanowiła w przeszłości pasa drogowego i do realizacji inwestycji drogowej doszło dopiero na podstawie decyzji lokalizacyjnej, wydanej w trybie ustawy z 2003 r. Zbadanie tej kwestii mogło jednak nastąpił jedynie w ramach kontroli sądowej na decyzję Ministra, zaś skarżący zrezygnował z oceny prawnej, nie wnosząc skargi do sądu administracyjnego.
Wydana w odrębnym postępowaniu ostateczna decyzja w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. ma zatem walor wiążący i potwierdza wcześniejsze nabycie własności przedmiotowej działki, niż wynikające z decyzji lokalizacyjnej. W praktyce oznacza to, że skarżący nie będąc współwłaścicielem nieruchomości ani w dniu 31 grudnia 1998 r. (działkę nabył dopiero w 2007 r.), ani też w dniu ostateczności decyzji lokalizacyjnej, nie jest uprawniony do odszkodowania za odjęcie własności, które nastąpiło z mocy prawa, zaś odszkodowanie przysługiwało jego poprzednikom prawnym (zbywcom nieruchomości), lecz jedynie na ich wniosek, złożony do dnia 31 grudnia 2005 r. i to na innej podstawie prawnej, a mianowicie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r.
Rację należy przyznać Wojewodzie, że przy odmiennym rozumowaniu doszłoby do dualizmu prawnego, polegającego na możliwości ubiegania się odszkodowania z tytułu odjęcia własności na dwóch różnych podstawach prawnych. Tymczasem do odjęcia prawa może dojść tylko jednokrotnie, a więc w dacie wcześniejszej, która została wprost określona w akcie rangi ustawowej, powszechnie obowiązującym. Zauważona przez skarżącego różnica w datach, a mianowicie znacznie późniejsze wydanie decyzji w trybie ustawy z 1998 r., wynika z charakteru prawnego takiej decyzji jako mającej jedynie walor deklaratoryjny – w przeciwieństwie do nabycia własności na postawie ustawy drogowej z 2003 r.
Skoro zaś w niniejszej sprawie postępowanie o ustalenie odszkodowania wszczęto z urzędu po myśli art. 12 ust. 4a ustawy z 2003 r., a odszkodowanie w tym trybie ustalane jest wyłącznie wówczas, gdy odjęcie prawa nastąpiło na mocy decyzji lokalizacyjnej (art. 12 ust. 4 tej ustawy), wobec wydania w jego toku decyzji deklaratoryjnej z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., zachodziła podstawa do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego z mocy art. 105 § 1 kpa. W tym względzie skład orzekający podzielił stanowisko organów administracji, oparte na przywołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 2268/13.
Wreszcie, wyjaśnić należy, że sądowa kontrola decyzji sprawowana jest w aspekcie legalności, czyli zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie jest zatem władny brać pod rozwagę zasad współżycia społecznego i subiektywnego poczucia skrzywdzenia. Dołączone do skargi materiały potwierdzają co prawda kontrowersyjność rozwiązań prawnych, lecz skład orzekający jest związany przepisami rangi ustawowej.
Z tych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
im