Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. małżonkowie T. i R. S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o interwencję. Podali, że właściciele sąsiedniej nieruchomości w latach [...] dokonali w budynku samowolnej zmiany konstrukcyjnej, przesunęli ścianę zewnętrzną wschodnią na odległość [...] m od granicy a w ścianie wykonali [...] okna, z których [...] później zamurowano.
Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organowi została przedłożona Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], którą udzielono H. O. pozwolenia na dobudowę przedsionka i ogrodu zimowego do jednorodzinnego budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w K. Załącznik do decyzji stanowi projekt techniczny dobudowy.
W konsekwencji decyzją z [...] r. nr [...] PINB w K. umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jako bezprzedmiotowe. Podano, że projekt techniczny przewidywał w elewacji wschodniej [...] otwory okienne, więc ich wykonanie nie naruszało warunków pozwolenia.
Rozstrzygnięcie to zostało uchylone a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją WINB z [...]r. znak [...]. Organ II instancji wskazał, że umorzenie nastąpiło przedwcześnie, bez uprzedniego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Rozbudowa miała miejsce w roku [...], zatem należało ustalić, czy w sprawie ma zastosowanie art. 37 prawa budowlanego z roku 1974. Jeżeli rozbudowa była poprzedzona pozwoleniem na budowę, należy rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego z roku 1994. Umorzenie może uzasadniać jedynie brak przesłanek z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Wskazano też, że zebrana w aktach dokumentacja projektowa to nieautoryzowane fotokopie fragmentów projektu, bez strony tytułowej i opisu. Nie da się zatem ustalić, co jest przedmiotem tego projektu i czy wykonane roboty są z tym projektem zgodne.
Dnia [...] r. dokonano z udziałem stron oględzin budynku. Ustalono, że dobudowa została zrealizowana w oparciu o decyzję nr [...] z [...]r., ściana z otworami znajduje się od [...] do [...] m od granicy działki, a budynek na działce sąsiedniej zlokalizowany jest [...] m od granicy.
Kolejną decyzją z [...] r. nr [...] PINB w K. ponownie umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jako bezprzedmiotowe. Podał, że rozbudowa nastąpiła na podstawie decyzji a usytuowanie budynku nie narusza obowiązujących w dacie budowy warunków technicznych.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. znak [...] uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podniesiono, iż organ ograniczył się do wykluczenia przesłanek z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., przyjmując wykonanie dobudowy w oparciu o zezwolenie. Nie rozważył jednak zgodności wykonanych robót z projektem i nie wykluczył odstępstw od projektu. Nie sprecyzowano także przedmiotu sprawy.
Organ I instancji jeszcze trzykrotnie wydawał decyzję o umorzeniu postępowania – [...] r. nr [...], [...]r. nr [...] i [...]r. nr [...]. Po rozpoznaniu odwołań od tych decyzji WINB każdorazowo uchylał decyzję organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia [...]r., [...]r. i [...]r.). Organ odwoławczy wskazywał, że PINB w K. ogranicza się do stwierdzenia wykonania dobudowy w oparciu o pozwolenie i oceny zgodności projektu z przepisami. Nie określa natomiast przedmiotu postępowania oraz nie ustala, czy roboty wykonano zgodnie z projektem czy też z odstępstwami od niego. Tymczasem ocena zgodności samego projektu z prawem nie podlega właściwości organów nadzoru budowlanego, lecz organu administracji architektoniczno – budowlanej.
Na rozprawie administracyjnej w dniu [...]r. R. S. podał, że jego zastrzeżenia dotyczą w istocie odległości usytuowania ściany z otworami względem granicy działki.
Oceniając zgodność wykonanych robót z projektem w decyzjach z [...]r. i [...]r. organ I instancji przyjął, że nie doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu w zakresie usytuowania otworów. Projekt przewidywał [...] otwory okienne na elewacji wschodniej, wobec czego ich wykonanie nie naruszało warunków udzielonego pozwolenia.
Organ odwoławczy w decyzji z [...]r. po raz kolejny zwrócił zatem uwagę, że jeżeli inwestor dysponował pozwoleniem na budowę, to organ nadzoru bada jedynie wykonanie robót zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Brak natomiast podstaw do stosowania przepisów mających zastosowanie w przypadku budowy bez zezwolenia, badania zgodności usytuowania obiektu zgodnie z przepisami. Badaniu podlega tylko zgodność usytuowania obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Rozpoznając ponownie sprawę PINB w K. ostatnią z wydanych przez siebie w sprawie decyzji, datowaną na [...]r. i opatrzoną numerem [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu wskazano, że ściana z otworami okiennymi znajduje się w odległości [...] – [...] m od granicy. Dobudowę przedsionka, ogrodu zimowego do jednorodzinnego budynku wykonano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...]r. Projekt techniczny przewidywał [...] otwory okienne na elewacji wschodniej, nie doszło zatem do odstępstw od zatwierdzonego projektu w zakresie usytuowania otworów. Projekt nie określał natomiast odległości ściany z otworami od granicy z działką.
W odwołaniu od tej decyzji R. S. zarzucił, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych organu odwoławczego: nie sprecyzowano przedmiotu postępowania, nie ustalono, czy wykonana dobudowa jest zgodna z projektem i czy inwestor miał prawo dowolnie usytuować przybudówkę od strony granicy z jego działką.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. WINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podał, że umorzenie nadal ocenia jako przedwczesne, albowiem nie sprecyzowano przedmiotu postępowania i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności. Umorzono postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy mimo przyjęcia, że inwestor dysponował pozwoleniem, które zrealizował z odstępstwami. Nie wyjaśniono jednak na czym polegały odstępstwa i nie oceniono ich wagi. Dopuszczalność umorzenia jest zatem uwarunkowana stwierdzeniem, że w istniejącym stanie faktycznym brak podstaw do nałożenia obowiązku przewidzianego prawem budowlanym.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli inwestorzy H. i C. O. Zarzucili, że inwestycję wykonano na podstawie pozwolenia i zgodnie z pozwoleniem.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie powołując się na motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje
Zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, jeśli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jakkolwiek bowiem organ odwoławczy działa jako organ merytoryczny w sprawie, to właśnie ze względu na ochronę zasady dwuinstancyjności, zgodnie z art. 136 k.p.a., może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w ograniczonym zakresie, tylko celem uzupełnienia dowodów w sprawie. Nadto, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż mimo kilkukrotnego rozpoznawania sprawy, organ I instancji nie uwzględniał wskazówek formułowanych w rozstrzygnięciach organu II instancji, skutkiem czego bez rozważenia pozostały istotne dla sprawy okoliczności.
W dotychczasowym postępowaniu organ I instancji ustalił, że inwestorzy dokonali dobudowy przedsionka do budynku mieszkalnego. W aktach znajduje się decyzja nr [...] z [...]r., którą udzielono pozwolenia na dobudowę przedsionka i ogrodu zimowego do domu jednorodzinnego przy ul. [...] w K., w oparciu o projekt techniczny stanowiący załącznik do decyzji. W aktach znajdują się rysunki elewacji oraz rzuty i przekroje, oznaczone jako załącznik do przedmiotowej decyzji.
W tej sytuacji, co zauważył organ odwoławczy, brak podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Zasadnie wskazano również, że przedmiotem zainteresowania organu nie powinny być kwestie zgodności wykonanych robót z przepisami prawa, w tym techniczno – budowlanymi. Wobec stwierdzenia, że inwestor dysponował pozwoleniem na wykonanie określonych robót, badaniu winna podlegać zgodność tych robót z projektem i pozwoleniem. Zgodność tę organ I instancji zbadał tylko częściowo, w zakresie usytuowania i ilości okien. Pominięto natomiast pozostałe parametry inwestycji. Bez znaczenia jest, że projekt znajdujący się w aktach nie określa położenia dobudowy względem granic. Projekt ten zawiera bowiem inne parametry obiektu (długości i szerokości poszczególnych elementów), które pozwalają na ocenę, czy stan zrealizowany odpowiada warunkom pozwolenia. W tym zakresie zatem organ I instancji powinien przeprowadzić badanie.
Jego wyniki zaś wyznaczą treść wydanych rozstrzygnięć. Zgodność inwestycji z pozwoleniem lub stwierdzenie nieistotnych odstępstw od pozwolenia będą przesłanką umorzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Stwierdzenie istotnych odstępstw uzasadniać natomiast będzie przeprowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, wyłączenie z art. 103 tej ustawy nie ma bowiem w takiej sytuacji zastosowania.
Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.