Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1260/22

Uzasadnienie

Pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. A.H. (dalej: "skarżąca") złożyła skargę na uchwałę Rady Miasta Ustroń (dalej: "organ") z dnia 24 czerwca 2022 r., nr XXXIX/587/2022, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w Ustroniu w granicach następujących ulic: Jana Wantuły, Pod Skarpą, Partyzantów, 3 Maja, Parkowej, zachodniej granicy rzeki Wisły, Akacjowej, Katowickiej (dalej w skrócie: "m.p.z.p."), w części dotyczącej przyjętych dla obszaru o symbolu 25MN1 wskaźników i parametrów ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, tj. minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej - 60 % (§ 19 ust. 3 pkt 4 uchwały) oraz maksymalnej intensywności zabudowy - 0,4 (§ 19 ust. 3 pkt 5 uchwały). W treści skargi zarzuciła organowi naruszenie:

1. - art. 2 w związku z art. 64 Konstytucji RP, poprzez zlekceważenie uwag zgłoszonych do projektu m.p.z.p., co skutkowało uniemożliwieniem korzystania w pełni z przysługującego jej prawa własności do działki oznaczonej numerem [...] i brakiem możliwości zwiększenia na niej zabudowy;
2. - art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej: "k.c."), poprzez arbitralnie narzucenie przyjętych wskaźników w postaci nieproporcjonalnie niskiego wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy - 0,4 oraz zbyt wysokiego wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej - 60 %;
3. - art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez brak uwzględnienia prawa własności skarżącej;
4. - art. 2 ust. 2 u.p.z.p., art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm., dalej: "p.o.ś.") w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a."), przez naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju;
5. - art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z przeznaczenia i zagospodarowania terenu, co skutkowało ograniczeniem skarżącej możliwości zwiększenia zabudowania nieruchomości, a tym samym naruszenie jej interesu prawnego;
6. - art. 7 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym godzące w zasadę praworządności zlekceważenie uwag i argumentów przedstawionych przez skarżącą w toku postępowania w sprawie przyjęcia m.p.z.p., a także pominięcie części założeń "Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustroń dla obszaru w granicach ulic Wantuły, Pod Skarpą, Partyzantów, 3 Maja, Parkowej, zachodniej granicy rzeki Wisły, Akacjowej i Katowickiej" z dnia 24 maja 2021 r. oraz z dnia 7 grudnia 2021 r., w tym opinii T.M.;
7. - art. 7a § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i zinterpretowanie przepisów prawa, w tym art. 2 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 3 pkt 50 p.o.ś. oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., na niekorzyść skarżącej;
8. - art. 8 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez czysto iluzoryczne umożliwienie skarżącej udziału w postępowaniu i odrzucenie zgłoszonych uwag, co jest nie do pogodzenia z zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, oraz obowiązkiem zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co w rezultacie doprowadziło do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącej. Z tego powodu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności części obejmującej § 19 ust. 3 pkt 4 i 5 m.p.z.p. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podała, że kilkukrotnie, w dniu 28 grudnia 2021 r., w dniu 30 maja 2022 r. oraz w dniu 1 czerwca 2022 r. zgłaszała organowi uwagi, prosząc o zwiększenie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy oraz obniżenie wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla obszaru oznaczonego symbolem 25MN1, gdyż wartości wskazywane w projekcie nieproporcjonalnie ograniczały jej prawo własności. Za każdym razem organ uznawał je za nietrafnie i "bezprzedmiotowe". Dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na terenie Miasta Ustroń ustanawiał ograniczenia w postaci wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej - 40%, jednak bez ustalania współczynnika intensywności zabudowy. Taki stan przyczynił się na przestrzeni ostatnich lat do powstania wielokondygnacyjnych obiektów o zdecydowanie wyższej intensywności zabudowy. I tak, w okolicy działki skarżącej powstał wielokondygnacyjny pensjonat od północy oraz od południa dwa budynki wielokondygnacyjne, przy czym jeden z nich prowadzi obecnie kolejną nadbudowę, o czym organ był informowany przez skarżącą w piśmie z dnia 31.05.2022 r. Zdaniem skarżącej, wprowadzając nieproporcjonalnie niski wskaźnik intensywności zabudowy oraz zbyt wysoki wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na obszarze oznaczonym MN1 (§ 19 ust. 3 pkt 4 i 5 uchwały) organ zlekceważył zgłaszane do projektu uwagi, a także pozbawił skarżącą możliwości zwiększenia zabudowy na jej działce, jaką dysponowali dotychczas właściciele sąsiednich nieruchomości. Jak wynika z zarządzenia Burmistrza Miasta Ustroń z dnia 28 lutego 2022 r., wnioskowana m.in. przez skarżącą zmiana współczynników byłaby sprzeczna z zasadami zrównoważonego rozwoju ustalonymi na całym obszarze objętym m.p.z.p. Należało zatem rozstrzygnąć kwestię, czy w ogóle istnieje lub mógłby zaistnieć konflikt między interesem społecznym rozumianym jako zrównoważony rozwój, a słusznym interesem jednostki. W tym celu została wykonana "Prognoza oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustroń dla obszaru w granicach ulic Wantuły, Pod Skarpą, Partyzantów, 3 Maja, Parkowej, zachodniej granicy rzeki Wisły, Akacjowej i Katowickiej" z dnia 24 maja 2021 r. i z dnia 07 grudnia 2021 r. (dalej w skrócie: "Prognoza"), co wynika ze wstępu: "Podstawowym celem prognozy jest wykazanie, jak określone w planie kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy wpłyną na środowisko i czy, a jeśli tak to w jakim stopniu spowodują powstanie oddziaływań o charakterze znaczącym. Ze względu na dużą złożoność zjawisk przyrodniczych, ograniczony zakres rozpoznania środowiska oraz ogólny charakter dokumentów planistycznych, ocena potencjalnych przekształceń środowiska wynikających z projektowanego przeznaczenia terenu ma formę prognozy.". W Prognozie wskazano brak cennych walorów przyrodniczych obszaru objętego m.p.z.p. Również w opinii wykonanej przez T.M. autor wskazuje, że: "W generalnym ujęciu, choć miejscami skala zmian będzie duża, na obszarach przewidzianych w planie do urbanizacji nie występują stanowiska roślin chronionych czy cenne siedliska przyrodnicze, a zmiana planu nie przyczyni się do znaczącego pogorszenia stanu środowiska przyrodniczego. Najcenniejsze elementy przyrodnicze, zadrzewienia, koryta cieków oraz fragmenty terenów rolnych pozostawiono jako wolne od zabudowy." Ponadto, autor zauważa także, że "generalnie na analizowanym terenie nie występują szczególnie wartościowe siedliska przyrodnicze, które godne byłyby objęcia szczególną ochroną. Poszczególne zadrzewienia mają lokalne znaczenie przyrodnicze, zwłaszcza zadrzewienia w rejonie ul. Asnyka/ul. Olchowej, ale i one nie są na tyle cenne, by zasługiwały na specjalną ochronę.". Skoro zatem dotychczasowy plan miejscowy nie przewidywał ingerencji w cenne dla ogółu społeczeństwa dobra oraz nie naruszał interesu społecznego, to tym bardziej zmiana dwóch wskaźników - wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy oraz wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej - zgodnie ze zgłoszonymi przez skarżącą uwagami - pozostałaby bez wpływu na zasady zrównoważonego rozwoju, ustalone na całym obszarze m.p.z.p. Kwestia przedmiotowych wskaźników w wykonanej Prognozie została właściwie pominięta jako marginalna dla zrównoważonego rozwoju. Wysuwającym się wprost wnioskiem z powyższego faktu jest brak kolizji między interesem społecznym, a interesem jednostki, stąd drugi z nich powinien zostać oczywiście uwzględniony w procesie uchwalania m.p.z.p. Skoro bowiem prawa jednostki pozostają bez wpływu na dobra ogółu, to mając na względzie zasady demokratycznego państwa prawnego, którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska, w niniejszej sytuacji interes jednostki podlega prawnej ochronie i powinien być rozpatrywany na pierwszym miejscu. Brak jest odgórnych wytycznych, które regulowałyby dopuszczalny zakres takich współczynników. Jednym z nielicznych przepisów wypowiadających się w tej materii jest § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "rozporządzenie"), zgodnie z którym: "na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.". Kwestia ta cechuje się pewną swobodą, która jednak nie powinna być utożsamiana z dowolnością. Zdaniem skarżącej, zasady logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego podpowiadają, iż bardzo wysokie wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej powinny obowiązywać na terenach cennych przyrodniczo, gdzie wyłączanie gruntów pod zabudowę jest ograniczane do minimum, natomiast taka sytuacja nie powinna mieć miejsca na obszarze miejskim przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną lub jednorodzinną. Prawidłowa ocena dowodów (w tym Prognozy) prowadziłaby do wniosku, iż uwzględnienie uwag skarżącej w perspektywie przyszłych pokoleń nie zaburzy równowagi przyrodniczej ani nie naruszy trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, dlatego zgodne z definicją zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 2 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 3 pkt 50 p.o.ś., zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r. organ złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zajętego w sprawie stanowiska zacytował przepisy u.p.z.p. oraz opisał procedurę planistyczną prowadzącą do uchwalenia m.p.z.p., a także przywołał stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Odnosząc się do zarzutu uznania wnoszonych przez skarżącą uwag za bezprzedmiotowe wyjaśnił, iż projekt planu wykładany był trzykrotnie do publicznego wglądu. W pierwszym wyłożeniu projektu do publicznego wglądu (które miało miejsce od 27 sierpnia 2021 r. do 24 września 2021 r., a składanie uwag do 8 października 2021 r.) skarżąca nie złożyła uwag do ustaleń i rozwiązań projektu, dotyczących zieleni biologicznie czynnej i intensywności zabudowy. Złożyła uwagę zbiorową dotyczącą drogi dojazdowej przylegającej do działki nr [...]. Świadczy to o tym, że skarżąca wiedziała o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i możliwości składania uwag.

Dopiero później skarżąca złożyła uwagi w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej i wskaźnika intensywności zabudowy, co do działki numer [...], nastąpiło to podczas drugiego i trzeciego wyłożenia (które miały miejsce odpowiednio od 23 grudnia 2021 r. do 24 stycznia 2022 r., zbieranie uwag do 7 lutego 2022 r. i w terminie od 19 kwietnia 2022r. do 19 maja 2022 r., zbieranie uwag do 2 czerwca 2022 r.). Zdaniem organu, drugie i trzecie wyłożenie dotyczyło części projektu planu i było wynikiem zmian w związku z uwzględnieniem uwag składanych w toku procedury planistycznej. Podstawę do drugiego i trzeciego wyłożenia stanowił art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie cześć projektu planu objęta zmianami. Z uwagi na to, iż działka skarżącej o numerze [...] nie była objęta zmianami na skutek niezgłoszenia co do niej uwag podczas pierwszego wyłożenia (w zakresie objętym niniejszą skargą), nie mogła być przedmiotem ponownego (drugiego i trzeciego) wyłożenia.

Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami przedmiotem kolejnych wyłożeń mogła być jedynie ta część planu miejscowego, co do której zgłoszono wcześniej uwagi. Uwagi zgłaszane przez skarżącą w drugim i trzecim wyłożeniu były więc bezprzedmiotowe. W Obwieszczeniu o ponownym wyłożeniu z dnia 16 grudnia 2021 r. (II wyłożenie) i z dnia 7 kwietnia 2022 r. (III wyłożenie) Burmistrz Miasta Ustroń wskazał wyraźnie, iż ponowne wyłożenie dotyczy "części terenów objętych planem". Uzupełnieniem była część graficzna planu stanowiąca załącznik do Obwieszczenia, na której zarówno w II, jak i III wyłożeniu zaznaczono linią różową przerywaną "granice terenów projektu planu ponownie wyłożonego do publicznego wglądu". Tereny te nie obejmowały działki skarżącej, jak już wyżej wskazano, nie zgłoszono co do niej uwag w pierwszym wyłożeniu, jak również nie były przedmiotem zmian zaproponowanych przez Burmistrza Miasta, czy Radę Miasta Ustroń.

Tym samym rozpatrzenie merytoryczne, czy wręcz uwzględnienie uwag skarżącej zgłaszanych podczas drugiego i trzeciego wyłożenia stanowiłoby naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego i mogłoby być podstawą do stwierdzenia jego nieważności. Zastosowanie wskaźnika intensywności zabudowy jest obligatoryjnym obowiązkiem wynikającym z u.p.z.p. Przyjęte wskaźniki i parametry powierzchni biologicznie czynnej i intensywności zabudowy nie dotyczą tylko terenu 25MN1, na którym położona jest działka nr [...], będąca własnością skarżącej, lecz dotyczą wszystkich terenów o symbolach MN1 objętych m.p.z.p. Zastosowane wskaźniki i parametry wynikają z wytycznych obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Ustronia, oraz faktu, że miasto jest miejscowością uzdrowiskową i z mocy prawa należy zapewnić w nim odpowiednie powierzchnie zieleni biologicznie czynnej i umiarkowaną intensywność zabudowy.

Na obszarze Ustronia występują strefy A, B i C ochrony uzdrowiskowej, na których wymagane jest obligatoryjne zapewnienie minimalnej powierzchni zieleni biologicznie czynnej - odpowiednio 65 % (strefa A), 50 % (strefa B) i 45 % (strefa C). Obszar m.p.z.p. znajduje się w strefie B i C ochrony uzdrowiskowej i w celu zapewnienia bilansowania się potrzeb powierzchni zieleni biologicznie czynnej, w skali całego obszaru, wymagane jest zastosowanie takich a nie innych wskaźników i parametrów. W związku z uchwaleniem m.p.z.p., poprzez ustalone wskaźniki i parametry, zwiększono możliwość zabudowy działki będącej własnością skarżącej w porównaniu do planu miejscowego wcześniej obowiązującego, w którym istniała możliwość lokalizacji zabudowy na powierzchni około 314 m kw. działki (w związku z zaplanowanym przez działkę przebiegiem drogi publicznej). Aktualnie według wskaźników m.p.z.p. istnieje możliwość zabudowy działki skarżącej na około 370 m kw. powierzchni działki, co jest odpowiednią wartością przy przeznaczeniu działki dla uzupełniania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje wprost art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z tego, że jest właścicielem nieruchomości, która znajduje się w obszarze, dla którego został sporządzony m.p.z.p.

W myśl przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia takiej skargi przysługuje nie temu podmiotowi, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego w tym trybie skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą rzeczywiście naruszać istniejący i przysługujący konkretnemu podmiotowi interes prawny w dacie podejmowania uchwały. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego podmiotu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (publ. OTK-A 2003 Nr 8, poz.

4) stwierdził, że skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przy czym, w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Podkreślić przy tym należy, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, nawet nieistotne - por. art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji - Dz. U. z 2015 r. poz. 1777, obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 485).

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Należy powiązać je ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy, które jest kompetencją do samodzielnego i zgodnego z interesami gminy kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje zatem samodzielne ustalanie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również zasady proporcjonalności.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, które kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Jak zaznaczył NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05, ustalenia miejscowego planu w praktyce ograniczają prawo własności. Przywołane przepisy tworzą normatywne zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień.

Jednym z podstawowych instrumentów, za pomocą których gmina wykonuje przysługujące jej władztwo planistyczne, jest plan miejscowy - co wynika jasno z przywołanego powyżej art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Regulację tę uszczegóławiają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w których ustawodawca zawarł zestawienie, odpowiednio, obligatoryjnych (ust. 2 pkt 1-12) i fakultatywnych (ust. 3 pkt 1-10) elementów planu miejscowego. Natomiast studium jest aktem polityki przestrzennej i nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), ale jego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się zwłaszcza szereg uwarunkowań wymienionych w punktach 1-15. Szczegółowy zakres przedmiotowy studium unormowany jest w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., od razu podkreślić warto, że w myśl pkt 1 tego artykułu w studium określa bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d). W konsekwencji, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Dotyczy to także wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1), oraz waloró architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt, czy też prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., przez ład przestrzenny rozumieć należy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń (por. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt lI OSK 518/13 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 624/17).

Jak już zaznaczono, na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dodatkowo art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu planu), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej, co określało wydane na podstawie art. 10 ust. 4 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), które zastąpione zostało obecnie obowiązującym od dnia 24 grudnia 2021 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404); - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

W tym miejscu należy zaakcentować, że naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, to istotne naruszenie sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Chodzi zatem o sytuację, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt II OSK 1973/14. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń (por. NSA w wyroku z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II OSK 235/15).

Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2136/16, zgodnie z którym ochrona prawa własności przewidziana w art. 64 Konstytucji RP "nie może być rozumiana krańcowo, bowiem Gmina realizując politykę przestrzenną ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony prawa własności, ale też inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do pozostałych wartości określonych w powołanym przepisie, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy, interesu publicznego i interesu indywidualnego. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesu indywidualnego) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów" (cytat).

Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno zatem odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości i do jej zagospodarowania, z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 698/11). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem.

Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10).

W tym aspekcie na uwagę zasługuje jednolicie prezentowany w judykaturze pogląd, że (cytat): "w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). (...) stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. (...) studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego.

Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. (...) choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium" (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2992/14). Warunkiem koniecznym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem zgodność z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Należy zauważyć, że przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym nie może być inne niż studium i niedopuszczalne jest naruszanie jego postanowień (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 28/20). Nie ulega wątpliwości, że czym innym jest utrzymanie istniejącego przeznaczenia, a czym innym uchwalanie nowego przeznaczenia niezgodnego ze studium. Dopiero przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad jego sporządzania i może prowadzić do stwierdzenia jego nieważności, zwłaszcza jeżeli inne jest przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym (por.: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy; Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Warszawa 2002, s. 86 i nast., także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt lI OSK 1794/18, oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 393/19).

Ustalenia studium, jak stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wobec tego ograniczenia prawa własności, wynikające z planu miejscowego, są w podstawowym zakresie rezultatem ograniczeń przyjętych w studium i rada gminy, przyjmująca plan miejscowy ma w tym zakresie taką swobodę, jaka wynika z postanowień studium.

W rozpatrywanej sprawie istotne jest, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ustroń zawarte w uchwale nr XLII/449/2014 Rady Miasta Ustroń z dnia 27 marca 2014 r. zakłada, że wizja Ustronia na najbliższe 10-15 lat, to: górska miejscowość uzdrowiskowo-lecznicza z całorocznym programem usług sportowo-rekreacyjnych i turystycznych, atrakcyjnie zagospodarowanym centrum miasta opartym na szerokiej dolinie rzeki Wisły, oraz miasto ze znacznym udziałem obszarów leśnych i rolnych. Jednym z celów Studium jest zachowanie wartości przyrodniczych miasta Ustronia, których realizacja ma prowadzić do zmian w strukturze przestrzennej oraz równoważenia wzrostu powierzchni zabudowanych wzrostem powierzchni biologicznie czynnych, zachowaniu i ustanowieniu nowych form ochrony wartości przyrodniczych miasta (k. 240 dokumentacji prac planistycznych, część II).

Zważywszy na poczynione powyżej rozważania, Sąd, nie podziela stanowiska skargi w zakresie niezgodności treści m.p.z.p. z zapisami Studium. Nie można zatem postawić zarzutu, iż organ przekroczył w tej sytuacji granice władztwa planistycznego, a w ślad za tym w sposób istotny naruszył zasady sporządzania m.p.z.p. Tylko postanowienia planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Wr 803/12). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w odniesieniu do zaskarżonych postanowień m.p.z.p.

W spawie zastosowano również art. 17 u.p.z.p, który określa poszczególne etapy sporządzenia projektu, ale też uwzględniono ogólne zasady określone w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Skarżąca w treści skargi przyznaje, że obecnie już występuje duża uciążliwość intensywnej zabudowy powstałej w sąsiedztwie należącej do niej działki (od strony północnej - wielokondygnacyjny pensjonat a od strony południowej - dwa budynki wielokondygnacyjne, w tym jeden z nadbudowie).

W procedurze planistycznej wszystkie informacje przekazywane są mieszkańcom poprzez ogłoszenia w miejscowej prasie, a także obwieszczenia wójta, które umieszczane są w Biuletynie Informacji Publicznej, oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie, co jest zgodne z art. 17 u.p.z.p. i miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (por. Obwieszczenie o przystąpieniu do opracowania planu z dnia 5 listopada 2020 r., k. 10; Zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta Ustroń z dnia 22 lutego 2021 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków wniesionych do projektu, k. 320 uzgodnienia).

Przyjdzie zaznaczyć, że złożona przez skarżącą uwaga dotycząca podniesienia wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy z 0,4 do 1,2 oraz zmniejszenie wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej do 40% była przedmiotem obrad i nie została uwzględniona przez Radę Miasta na sesji w dniu 31 marca 2022 r., co potwierdza protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej, sporządzony w dniu 12 maja 2022 r. (por. załącznik do Zarządzenia Burmistrza Miasta Ustroń nr [...] z dnia 8 czerwca 2022 r., k. 542 akt administracyjnych, poz. 4).

Uwaga w tym zakresie została pierwszy raz złożona przez skarżącą w dniu 30 maja 2022 r., czyli w terminie zbierania uwag do dnia 2 czerwca 2022 r. po wyłożeniu ponownym do publicznego wglądu wykazu uwag do projektu m.p.z.p., czyli zmian od dnia 19 kwietnia 2022 r. do dnia 19 maja 2022 r. (k. 547). Kolejna uwaga w tym samym zakresie została złożona przez skarżącą w dniu 31 maja 2022 r. a następna drogą mailową w dniu 1 czerwca 2022 r. (k. 548 i 549-557).

Rację ma organ, który w odpowiedzi na skargę szeroko odwołał się do terminu złożenia przez skarżącą uwag już po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Wbrew twierdzeniom skarżącej doszło do wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej, na okres co najmniej 21 dni. Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (...) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi rozwiązaniami. Okoliczność wywiązania się przez organ z wymienionych obowiązków wynika z dokumentacji planistycznej dołączonej przez organ wraz z odpowiedzią na skargę.

Obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, czyli kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd stwierdził, iż w sprawie nie było postaw do uwzględnienia zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono.

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).