Uzasadnienie
W dniu 3 czerwca 2020 r. do Burmistrza Miasta i Gminy S. wypłynął wniosek D. S. (dalej zwanego: "skarżącym"), w którym wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z związku z opieką na niepełnosprawną babcią M. S., posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Burmistrz Miasta i Gminy S. po przeprowadzeniu wymaganego postępowania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając m.in. na podstawie art. 17 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej w skrócie "u.ś.r." odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią.
Uzasadniając odmowę organ I instancji odnotował, że obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo, przy czym w przedłożonym oświadczeniu z dnia 28 czerwca 2020 r. skarżący wyjaśnił z jakich powodów opieka ta nie może być sprawowana przez synów niepełnosprawnej. Jednocześnie przywołując treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka ustawowa wynikająca z tego przepisu, gdyż niepełnosprawność babci skarżącego istnieje od [...] r., natomiast ustalony znaczny stopień niepełnosprawności istnieje u niej od [...] r.
Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją organu I instancji. W odwołaniu, wniesionym w jego imieniu przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez zastosowanie tego przepisu, pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, w którym uznano niekonstytucyjność części normy prawnej wynikającej z powyższego przepisu w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, w tym poprzez pominięcie celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.
Odwołanie nie przyniosło jednak zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło treść art. 17 oraz art. 24 ust.1-4 u.ś.r. Kolegium zaakcentowało, że ocena spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana z pominięciem kryterium wieku, w którym u danej osoby powstała niepełnosprawność. Jednak pomimo tego Kolegium uznało, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem osoba wymagająca opieki posiada dzieci, które nie sprawują opieki nad matką. Zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może tymczasem ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia takiej pomocy świadczyć.
W skardze na powyższą decyzję, wniesioną w imieniu skarżącego przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucono naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1a pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się skarżącego, faktycznie sprawującego opiekę nad osobą niepełnosprawną, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez osoby spokrewnione w linii prostej w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Ponadto pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, polegające na przyjęciu, że sama okoliczność, że skarżący nie jest spokrewniony z osobą wymagającą opieki w linii prostej w pierwszym stopniu skutkuje brakiem jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W związku z podniesionymi zarzutami pełnomocnik skarżącego domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego wykładnia regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinna być dokonywana przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu, co pełnomocnik skarżącego wywiódł z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r. I OSK 1700/12. Literalna zaś wykładnia art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. jest niewystarczająca, albowiem celem tych przepisów było realne wsparcie opiekunów osób niepełnosprawnych z kręgu rodziny. Wykładnia literalna jest sprzeczna z wynikami wykładni celowościowej. Zaakcentował przy tym pełnomocnik skarżącego, że synowie niepełnosprawnej nie należą do osób, które obiektywnie są w stanie zajmować się niepełnosprawną matką, a to z uwagi na podejmowanie przez nich pracy zawodowej.
Ponadto organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego pozwalającego stwierdzić, czy synowie skarżącej mają obiektywną możliwość opiekowania się niepełnosprawną matką. Tymczasem koniecznym było ustalenie, czy synowie niepełnosprawnej są w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę.
W decyzji Kolegium brakuje także uzasadnienia spełniającego wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej kryteriami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu, sprawowanej w oparciu o powyższe kryteria, jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 111 ze zm.), w skrócie jak dotychczas: "u.ś.r.".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Literalne brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wskazuje, że osoby inne niż spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne wówczas, kiedy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest kwestionowane w sprawie, że warunek ten nie został spełniony. Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącego z dnia 29 czerwca 2020 r. (karta nr 12 akt administracyjnych organu I instancji) babcia skarżącego posiada dwóch synów. Starszy syn zamieszkuje w innej miejscowości (lecz na terenie tej samej gminy S.) i jest zatrudniony na pełnym etacie w trzyzmianowym systemie pracy.
Natomiast drugi syn – będący jednocześnie ojcem skarżącego - zamieszkuje wspólnie ze skarżącym i babcią skarżącego. Jest on jednak zatrudniony w systemie nienormowanym, a jego praca wymaga ciągłej gotowości.
W kontekście tych bezspornych okoliczności faktycznych w skardze zarzucono, że literalna interpretacja art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. jest niewystarczająca i jest sprzeczna z wynikami wykładni celowościowej. Zgodzić się w związku z tym należy z pełnomocnikiem skarżącego co do konieczności uwzględnienia celu regulacji prawnej zawartej we wskazanych powyżej przepisach. Kierując się zaś tym celem ograniczenia wynikającego z powyższych przepisów nie można stosować w sposób rygorystyczny w takiej sytuacji, kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego nie jest w stanie opieki sprawować.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że skoro w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy ("k.r.o."), to nie można pominąć treści art. 132 tego aktu. Zgodnie z nim, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Wbrew jednak zapatrywaniom skargi przyczyny, z powodu których synowie niepełnosprawnej nie sprawują nad nią opieki nie mają charakteru obiektywnego i nie są od nich niezależne. Jako przyczynę, z powodu której nie sprawują oni opieki nad matką pełnomocnik skarżącego wskazał bowiem na podejmowanie przez nich pracy zawodowej. Koresponduje to z treścią wskazanego powyżej oświadczenia skarżącego (karta nr 12 akt administracyjnych organu I instancji). Tymczasem przyczyny te zdaniem Sądu nie mają charakteru obiektywnego, ani nie są niezależne od synów niepełnosprawnej. Obiektywnymi przyczynami mógłby być tutaj wiek, stan zdrowia czy znaczne trudności materialne, lecz na żadną z takich przyczyn nie wskazano w toku całego postępowania administracyjnego. Zaakcentować przy tym należy, że przywołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. I OSK 1700/12 jednoznacznie potwierdza, że pozostawanie w zatrudnieniu trzeba traktować jako "nie mający wpływu na istnienie obowiązku alimentacyjnego i możliwość sprawowania opieki." Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w powyższym wyroku, że pozostawanie w zatrudnieniu jest wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. Obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych lecz może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni.
Skoro w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulegało wątpliwości, że synowie niepełnosprawnej, spokrewnieni są z nią w bliższym niż skarżący stopniu, a jako powód, że nie sprawują oni opieki nad niepełnosprawną wskazano na podejmowanie przez nich zatrudnienia, to z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni celowościowej przyjąć należało, że nie został spełniony warunek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., tj. nie spełniono warunku że "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Skoro zaś warunki wskazane w art. 17 ust. 1a spełnić należy łącznie, to brak spełnienia warunku wskazanego w pkt. 2 tego przepisu stanowił przeszkodę do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4.u.ś.r., a Kolegium prawidłowo uznało, że skoro obowiązek alimentacyjny zstępnych bliższych stopniem obciąża ich przed obowiązkiem alimentacyjnych zstępnych dalszych stopniem, to brak podstaw, aby uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przyznać wnukowi niepełnosprawnej tylko dlatego, że jej synowie nie rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania nad nią opieki.
Nie można też podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ramach prezentacji ustaleń faktycznych Kolegium wyraźnie wskazało na fakt pozostawania w zatrudnieniu obu synów niepełnosprawnej, łącznie ze wskazaniem wymiaru ich zatrudnienia oraz systemu pracy. W sytuacji, gdy w toku postępowania przed organem I instancji, a następnie w odwołaniu, skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, nie wskazał innych jeszcze powodów, które uniemożliwiają synom niepełnosprawnej sprawowanie opieki i realizację ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, to nie można oczekiwać, aby organy takich okoliczności dodatkowo poszukiwały.
Zgodzić się natomiast po części można z zarzutami skarżącego dotyczącymi niedostatków decyzji organu odwoławczego w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji i wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium nie wskazało wprost, na podstawie jakich dowodów ustaliło podane powyżej okoliczności, dotyczące pozostawania synów niepełnosprawnej w zatrudnieniu, poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu, że uczyniło to na podstawie akt sprawy. Nie mniej w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącego (karta nr 12 akt organu I instancji) niedostatek ten nie stanowi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nadto w podsumowaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji zabrakło dobitnego stwierdzenia, że powodem odmowy wnioskowanego przez skarżącego świadczenia, jest nie tyle sam fakt, że niepełnosprawna posiada dwóch synów, lecz to, że synowie ci nie sprawują opieki z przyczyn, którym nie można przypisać obiektywnego i niezależnego od nich charakteru. Niemniej także pomimo tego niedostatku zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż w świetle poczynionych przez organy prawidłowych ustaleń faktycznych (w tym przede wszystkim dotyczących pozostawania synów niepełnosprawnej w zatrudnieniu) norma prawna rekonstruowana z przepisów, które powinny znajdować zastosowanie w sprawie jednoznacznie wskazuje na brak podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.