Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2020 r. obecnie skarżący Z. i A. B. wystąpili do Burmistrza Gminy i Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działkę nr 1, obręb K. Decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. organ I instancji odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy ze względu na niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia 3 lutego 2022 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał m.in., że z analizy załącznika graficznego do decyzji wynika, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki, które nie zostały uwzględnione w analizie.
Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 r. po raz kolejny odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy ze względu na niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powołując się na wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej organ I instancji wskazał, że nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy na działce objętej wnioskiem. Na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi wewnętrznej nie ma zabudowy, do której przy realizacji inwestycji można by nawiązać. Z uwagi na lokalizację działki brak jest możliwości ustalenia linii zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu wynikający z analizy jest równy 1,6% co jest niezgodne z wnioskiem. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej budynku przekracza zarówno średnią jak i maksymalną szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Wysokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych liczonych od poziomu terenu do linii okapu dachu w analizowanym obszarze zawierają się w przedziale pomiędzy 3,0 m, a 4,0 m, a do kalenicy od 5,0 m do 7,0 m. Również ustalenia odnośnie kątów nachylenia dachu nie są w pełni zgodne z wnioskiem.
Organ I instancji zwrócił również uwagę na fakt, iż przedmiotowa inwestycja nie dotyczy zabudowy jako kontynuacji istniejącej formy zabudowy, gdyż będzie stanowić odrębną jednostkę urbanistyczną. Przedmiotowy teren zlokalizowany jest wśród pól i dostępny zgodnie z wnioskiem inwestora z innej drogi tj. drogi wewnętrznej.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zwrócili uwagę m.in. na inną decyzję organu I instancji z dnia 1 kwietnia 2021 r., ustalającą na rzecz A. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie obejmującym działkę o nr ewid. 2 k.m. 8 położonym w obrębie K., podnosząc iż w podobnym stanie faktycznym inwestorowi została wydana decyzja o warunkach zabudowy.
Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie, w tym in extenso art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.
Organ odwoławczy zauważył, iż organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę zastosował uwagi poczynione w decyzji z dnia 3 lutego 2022 r. i uwzględnił w analizie zabudowania na działkach znajdujących się częściowo w obszarze analizowanym. Sporządzona analiza urbanistyczna daje pełen obraz sposobu zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego. Organ I instancji prawidłowo wyznaczył również sam obszar analizowany. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów dotyczących nieprawidłowości w analizie istniejących zabudowań i parametrów zabudowy. W ocenie organu sporządzona w sprawie analiza jest szczegółowa i wynika z niej jednoznacznie, iż planowana zabudowa nie będzie stanowiła kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania terenu na tym obszarze.
Odnosząc się do twierdzeń skarżących, iż inwestor powinien być pouczony o możliwości modyfikacji wniosku organ odwoławczy wskazał, że strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednakże nie skorzystały z tego uprawnienia.
Organ odwoławczy odniósł się też do wskazywanej w odwołaniu innej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla podobnej inwestycji lecz na innej działce. Stwierdził, że analiza załącznika graficznego do tamtej decyzji daje podstawy do uznania, iż sprawy te nie są podobne. W tamtej sprawie wyznaczono inny obszar analizowany niż w obecnie rozpatrywanej. Ponadto w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowana działka, która jest dostępna z tej samej drogi. Obie te działki bezpośrednio przylegają do drogi publicznej, a zatem stan faktyczny w tamtej sprawie jest zupełnie inny.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że z załącznika graficznego do zaskarżonej obecnie decyzji wynika, iż bezpośrednie sąsiedztwo działki inwestycyjnej stanowią działki niezbudowane - pola. Zwarta zabudowa na obszarze ujętym na mapie znajduje się natomiast w oddaleniu od działki inwestycyjnej, w dwóch odrębnych jednostkach urbanistycznych, bezpośrednio przylegających do dwóch różnych dróg publicznych. Działka objęta wnioskiem znajduje się poza tymi odrębnymi jednostkami urbanistycznymi. W ocenie organu planowana zabudowa na działce objętej wnioskiem będzie zaburzała ład przestrzenny na tym terenie.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnej i niewłaściwej interpretacji obowiązującego porządku prawnego, skutkującą odmową ustalenia warunków zabudowy, pomimo że na analizowanym obszarze w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się domy jednorodzinne, co stanowi oczywistą kontynuację funkcji istniejącej zabudowy;
- 2. naruszenie przepisów § 4, 5 i 6 rozporządzenia polegające na niewłaściwej wykładni a następnie błędnych wyliczeniach parametrów zabudowy;
- 3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a polegające na niepoinformowaniu skarżących o możliwości wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane (możliwość modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie parametrów inwestycji) - co poskutkowało wydaniem decyzji odmownej;
- 4. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na nieodniesieniu się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu;
- 5. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegające na nadmiernym ograniczeniu prawa do zabudowy i ograniczeniu prawa własności pomimo spełnienia przesłanek do wydania decyzji pozytywnej w przedmiotowej sprawie.
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawili argumenty na poparcie podniesionych przez siebie zarzutów, odwołując się przy tym do stanowiska doktryny i judykatury. Wskazali, że wbrew stanowisku organów planowana inwestycja spełnia wymogi tzw. dobrego sąsiedztwa. Na działkach w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o podobnym charakterze. Istnieje możliwości wyznaczenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej - zgodnie z przepisami rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego (...), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wskazać dalej przyjdzie, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie, co w konsekwencji doprowadzi do wydania właściwej decyzji. Wskazania co do zakresu i sposobu przeprowadzenia takiej analizy wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 357/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 677/22).
Wspomniana wyżej zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy mieszkaniowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego. Oznacza to, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji bezprzedmiotowe jest badanie kolejnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 u.p.z.p. Nieruchomość (teren) może bowiem potencjalnie spełniać warunek dostępu do drogi publicznej jak i posiadać wystarczające uzbrojenie, a mimo to brak spełnienia kluczowej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wykluczać będzie wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2013/19). Organ ma zatem obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
W sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że w obszarze analizowanym występują wyłącznie tereny rolnicze – niezabudowane (pola). Jak zasadnie zauważył organ odwoławczy, zwarta zabudowa na obszarze analizowanym znajduje się natomiast w oddaleniu od działki inwestycyjnej, w dwóch odrębnych jednostkach urbanistycznych, bezpośrednio przylegających do dwóch różnych dróg publicznych. Działka objęta wnioskiem znajduje się poza tymi odrębnymi jednostkami urbanistycznymi. Jak wynika z analizy (zob. pkt IV.1.) przy tej samej drodze publicznej występują budynki mieszkalne jednorodzinne, jednakże wobec znacznej ich odległości od działki inwestycyjnej fakt ten nie jest decydującym kryterium wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Z części graficznej analizy wynika czytelnie, że w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna zabudowa.
W ocenie Sądu okoliczność, że nieznaczny fragment obszaru analizowanego obejmuje działkę, na której znajduje się zabudowa (działka oznaczona Nr 3 na załączniku nr 2D do decyzji), nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy albowiem usytuowany na tej działce budynek nie znajduje się w obszarze analizowanym. Również pozostałe działki wymienione w analizie jako sąsiednie (oznaczone Nr 4 i Nr 5) znajdują się poza obszarem analizowanym.
W tej sytuacji brak było możliwości ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (brak zabudowanej działki w obszarze analizowanym w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy). Skoro tak, to bez znaczenia pozostaje kwestia oceny określonych w analizie i decyzji parametrów, o których mowa w rozporządzeniu. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty podniesione w pkt 1, 2 i 5 petitum skargi.
Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a polegającego na niepoinformowaniu skarżących o możliwości wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, to przypomnieć wypadnie, że organ I instancji zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego jednak skarżący nie skorzystali. Jakkolwiek Sąd dostrzega, że takie zawiadomienie nie do końca czyni zadość art. 79a § 1 k.p.a., jednak pozwala na przyjęcie, że skarżący nie zostali pozbawieni czynnego udziału w sprawie i składania dalszych wniosków podyktowanych wynikami analizy, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.
Zarzut nieodniesienia się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem z naprowadzonych wyżej powodów brak było możliwości wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na wniosek organu i przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony (art. 119 pkt 2 powołanej ustawy).
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl