Uzasadnienie
Starosta Z. decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zgłoszenia "A" S. A. (dalej strona lub skarżąca Spółka) z 27 listopada 2019 r. dotyczącego instalacji telekomunikacyjnej wraz z osprzętem oraz okablowaniem na stalowej konstrukcji wsporczej w Z. przy ul. [...] na działce nr ewid. 1 wniósł sprzeciw dotyczący przyjęcia zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z masztu antenowego o wysokości 4,053 m na dachu istniejącego budynku schroniska górskiego PTTK [...], wraz z instalacją telekomunikacyjną i osprzętem oraz okablowaniem. Stosownie do postanowień art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Strona nie zgodziła się z treścią tej decyzji i wniosła odwołanie do Wojewody Śląskiego. W odwołaniu tym wyrażono niezadowolenie z tej decyzji i podkreślono, że dopuszczono się w niej naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie tych norm prawnych wynikające z błędnego uznania, że wykonane roboty stanowiły będą budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego i nie były objęte wyjątkiem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto podniesiono naruszenie postanowień art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez zakwalifikowanie efektu wykonanych robót budowlanych jako obiektu budowlanego. W motywach odwołania przedstawiono argumentację potwierdzającą stanowisko wyrażone tym piśmie procesowym.
Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odniósł się do nowelizacji ustawy Prawo budowlane dokonanej w 2019 r. i stwierdził, że z nowych przepisów nie wynika, aby realizacja stacji bazowych na obiekcie budowlanym odbywała się w oparciu o zgłoszenie.
W ocenie organu odwoławczego tego typu inwestycje nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia, ponieważ w każdym przypadku należy dokonać analizy oddziaływania takiej stacji i czy inwestycja taka nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Prezentowane stanowisko organ poparł orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W motywach rozstrzygnięcia podzielono stanowisko organu pierwszej instancji, że uznaje przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne za obiekt budowlany i wskazał argumentację przemawiającą za takim poglądem. W tym zakresie organ ten odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez radcę prawnego A.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej powyższej decyzji zarzucono naruszenie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niedziałaniu przez organy państwa na podstawie przepisów prawa; art. 80 tego Kodeksu poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i błędne uznanie, że główne osie wiązek promieniowania anteny przedstawiają rzeczywiste zasięgi promieniowania pola elektromagnetycznego, a co za tym idzie uznanie ich za obszar oddziaływania planowanej inwestycji, który wykracza poza działkę, na której planuje się realizację; art. 107 ust. 1 powyższego Kodeksu poprzez odwoływanie się do orzecznictwa sądów administracyjnych pochodzącego sprzed nowelizacji ustawy Prawo budowlane; art. 138 § 1 pkt 1 wskazanego aktu poprzez zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
Obok naruszeń przepisów prawa procesowego podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i dokonanie wadliwej kwalifikacji prawnej realizowanej inwestycji i uznanie, że wymaga ona pozwolenia na budowę. Nadto wskazano na naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 20 powyższej ustawy i uznanie, że wykroczenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której planowane jest przedsięwzięcie skutkuje brakiem możliwości jego realizacji w trybie zgłoszenia oraz podniesiono naruszenie art. 3 i art. 28 ust. 1 przywoływanej ustawy poprzez wadliwą kwalifikację prawną realizowanej inwestycji, a to uznanie, że jest budowlą i roboty budowlane związane z jej realizacją podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. W motywach skargi rozwinięto argumentację przemawiającą za jej wniesieniem i uznaniem, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są wadliwe i wymagają eliminacji z porządku prawnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ ten nie uznał ich za zasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia.
Zakres kontroli sprawowanej przez Sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją, Sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli Sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Istota przedmiotowego postępowania sprowadza się do odmiennego ujęcia przez organy administracji publicznej i skarżącą Spółkę zagadnienia, czy w przypadku budowy instalacji telekomunikacyjnej wraz z osprzętem oraz okablowaniem na stalowej konstrukcji wsporczej wystarczające jest, jak utrzymuje skarżąca Spółka zgłoszenie, czy też pozwolenie na budowę, jak akcentują to organy administracji publicznej.
Na wstępie przyjdzie odnieść się do stanu normatywnego w rozpoznawanej sprawie, ponieważ inny był on w momencie podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji, a inny jest już w momencie rozpoznawania skargi przez sąd administracyjny. Jak było to podkreślone powyżej, istota sądowej kontroli decyzji administracyjnych sprowadza się do badania, czy organ administracji publicznej w dniu podejmowania przez niego rozstrzygnięcia czynił to w zgodzie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, czy też regulacje te naruszał. Oznacza to, że Sąd bada legalność poddanej jego kontroli decyzji administracyjnej na dzień jej wydania, chyba że przepis szczególny będzie w tym zakresie stanowił inaczej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka pismem z 27 listopada 2019 r. wystąpiła ze zgłoszeniem wykonania robót budowlanych w jej ocenie niewymagających pozwolenia na budowę.
Z kolei organ pierwszej instancji decyzją z [...] r. wniósł sprzeciw dotyczący tego zgłoszenia, podtrzymany zaskarżoną decyzją Wojewody Śląskiego. Na dzień złożenia zgłoszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane obowiązywał w wersji ustalonej zmianą tej ustawy mocą art. 5 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815) obowiązującą od 25 października 2019 r. w brzmieniu następującym: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych". Warto zauważyć, że począwszy od 19 września 2020 r. stan prawny w tym zakresie uległ zmianie.
W świetle powyższego ustalenia, wzorcem kontroli sprawowanej przez tutejszy Sąd będzie stan normatywny obowiązujący od 25 października 2019 r. do 19 września 2020 r. W kontekście obowiązującego stanu normatywnego warto również zauważyć, że nowelizacja ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie 25 października 2019 r. sprowadzała się do tego, że w art. 29 ust. 2 pkt 15 wprowadzono zmiany polegające na dodaniu do dotychczasowego brzmienia tego przepisu następujących zwrotów "stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej" oraz "a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających". Analiza wprowadzonych do przywołanego przepisu zmian pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że mocą tej nowelizacji doprecyzowano jedynie dotychczasową treść przepisu, natomiast nie zmieniono jego istoty i dotychczasowego rozumienia. Powyższe stwierdzenie jest o tyle istotne, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w omawianym zakresie wypracowana została jednolita linia orzecznicza, która sprowadza się do tego, że w przypadku wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych wymagane jest pozwolenie budowlane (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1049/20, Lex nr 3061866).
W świetle powyższego przyjdzie stwierdzić, że organy administracji obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane i podejmowane przez nich rozstrzygnięcia miały umocowanie w obowiązującym stanie prawny.
W skardze do tutejszego Sądu skarżąca Spółka podniosła naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niedziałaniu przez organy państwa na podstawie przepisów prawa. Tak sformułowany zarzut w kontekście przeprowadzonej powyżej analizy nie można uznać za zasadny. W kolejnym zarzucie podniesiono naruszenie art. 80 przywoływanego Kodeksu poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i błędne uznanie, że główne osie wiązek promieniowania anteny przedstawiają rzeczywiste zasięgi promieniowania pola elektromagnetycznego, a co za tym idzie uznanie ich za obszar oddziaływania planowanej inwestycji, który wykracza poza działkę, na której planuje się realizację.
Odnosząc się do treści tego zarzutu przyjdzie zauważyć, że organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcia na tym, że wykonanie przewidzianych robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zatem podnoszone okoliczności w kontrolowanym rozstrzygnięciu nie odgrywały żadnej roli i znaczenia, tym samym zarzut ten nie może być uwzględniony i nie może stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi. W następnym zarzucie wskazano naruszenie art. 107 ust. 1 powyższego Kodeksu poprzez odwoływanie się do orzecznictwa sądów administracyjnych pochodzącego sprzed nowelizacji ustawy Prawo budowlane. Tak sformułowany zarzut nie jest trafny, a stanowisko w tym zakresie Sąd wyraził we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, przyjmując, że nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane dokonana ustawą obowiązującą od 25 października 2019 r. miała charakter uzupełniający i uszczegóławiający i nie wpłynęła ona w istotny sposób na odczytanie tej regulacji, a tym samym dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie obowiązujące.
W przedmiotowej skardze podniesiono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Tak sformułowany zarzut w kontekście powyższych rozważań nie może być uznany za zasadny.
Obok naruszeń przepisów prawa procesowego podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i dokonanie wadliwej kwalifikacji prawnej realizowanej inwestycji i uznanie, że wymaga ona pozwolenia na budowę. Przeprowadzona powyżej analiza przepisów ustawy Prawo budowlane pozwala uznać, że tak sformułowany zarzut nie może odnieść skutku.
Nadto wskazano na naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 20 powyższej ustawy i uznanie, że wykroczenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której planowane jest przedsięwzięcie skutkuje brakiem możliwości jego realizacji w trybie zgłoszenia. Podniesiony zarzut nie może być uwzględniony z uwagi na poczynione powyżej ustalenia i przyjęte przez Sąd stanowisko w sprawie. Podzielić należy stanowisko skarżącej Spółki, że w ramach zgłoszenia tego typu ustalenia nie są możliwe do realizacji, jednakże jak zostało to już zaakcentowane w omawianym zakresie przepisy prawa wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.
Jako ostatni podniesiono zarzut naruszenia art. 3 i art. 28 ust. 1 przywoływanej ustawy poprzez wadliwą kwalifikację prawną realizowanej inwestycji, a to uznanie, że jest budowlą i roboty budowlane związane z jej realizacją podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Podniesiony zarzut w świetle przeprowadzonej powyżej analizy nie może zostać podzielony, a stanowisko skarżącej Spółki uwzględnione.
Przedmiotowa skarga rozpoznana została w trybie przewidzianym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
mr