Uzasadnienie
W dniu 17 sierpnia 2015 r. G. C. zgłosił zamiar budowy biologicznej oczyszczalni ścieków typu Bio-Pura na działce nr [...], Obr. [...], położonej przy ul. [...] w J. Dnia [...] r. Prezydent Miasta J. wydał na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. zwanej dalej Prawem budowlanym), postanowienie znak [...], którym nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o mapę zasadniczą z naniesionymi wszystkimi elementami oczyszczalni ścieków i odległościami od granic sąsiednich działek, prospekt oczyszczalni ścieków i badanie gruntu przez geologa, w przypadku jeśli zgłoszenie dotyczy oczyszczalni z rozsączaniem. Termin na uzupełnienie braków określono do 31 sierpnia 2015 r. Organ w uzasadnieniu tego postanowienia zaznaczył również, iż "po wstępnym rozpoznaniu wniosku stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C." i są przesłanki do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji."
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia budowy przedmiotowej oczyszczalni ścieków. Uzasadniając zajęte stanowisko wskazał, że inwestor nie dopełnił obowiązku nałożonego ww. postanowieniem, w związku z czym na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, zobowiązany był do wniesienia sprzeciwu.
W odwołaniu od powyższej decyzji G. C. podniósł, że termin wyznaczony przez organ I instancji na uzupełnienie braków w zgłoszeniu był zbyt krótki i w związku z tym nie był w stanie zadość uczynić nałożonemu obowiązkowi. Wskazał, że ww. postanowienie z dnia [...] r. zostało mu doręczone w dniu 31 sierpnia 2015 r., a tego dnia upływał termin na uzupełnienie braków. Wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji.
Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że charakter postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych jest szczególny, odformalizowany. Przepisy go dotyczące zostały bowiem ukierunkowane na możliwie jak najdalej idące uproszczenie i jego przyśpieszenie. Stąd w postępowaniu w sprawie zgłoszenia stroną jest wyłącznie inwestor, a organ przyjmujący zgłoszenie opiera się jedynie na jego treści oraz treści dołączonych do zgłoszenia dokumentów, określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do jego treści, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia dołączyć trzeba oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.
W myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia kompletnego zgłoszenia (wniosek wraz z odpowiednimi załącznikami) właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu.
Uzupełnienie zgłoszenia, zgodnie z wolą ustawodawcy, ma miejsce na podstawie postanowienia wydanego w oparciu o art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji.
Zdaniem Wojewody w rozpatrywanej sprawie zaistniały podstawy do wniesienia sprzeciwu. Odwołujący się nie wypełnił bowiem obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] r. Analizując zasadność wydania tego postanowienia, organ odwoławczy stwierdził, że do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było dostarczenie przez inwestora do organu I instancji prospektu oczyszczalni oraz badania gruntu pod względem hydro-geologicznym (dla oczyszczalni ścieków z rozsączeniem). Tylko bowiem w oparciu o te dokumenty organ mógł dokonać sprawdzenia zgodności wnioskowanego zamierzenia z przepisami § 11 ust. 5 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. 2006 nr 137 poz. 984), zgodnie z którym ścieki pochodzące z własnego gospodarstwa domowego lub rolnego mogą być wprowadzone do ziemi, w granicach gruntu stanowiącego własność wprowadzającego, jeżeli miejsce wprowadzania ścieków oddzielone jest warstwą gruntu o miąższości, co najmniej 1,5 m od najwyższego użytkowego poziomu wodonośnego wód podziemnych.
Zasadnie też wezwał on ponadto inwestora do dostarczenia mapy zasadniczej z naniesioną lokalizacją wszystkich elementów oczyszczalni wraz z odległościami od granic działki, w celu sprawdzenia czy wnioskowana inwestycja jest zgodna z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.), które regulują kwestię usytuowania przydomowych oczyszczalni ścieków.
Skoro w wyznaczonym terminie inwestor nie uzupełnił zgłoszenia to również zdaniem Wojewody wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego było zasadne.
Odnosząc się natomiast do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że organ I instancji określił zbyt krótki termin na uzupełnienie wniosku przez inwestora, organ odwoławczy uznał go za zasadny. Organ I instancji nie wziął bowiem pod uwagę, że postanowienie z dnia [...] r., skierowane do inwestora, może zostać odebrane dopiero po powtórnym awizowaniu, czyli po 14 dniach. W związku z tym, wyznaczenie terminu do 31 sierpnia 2015 r. uniemożliwiło inwestorowi wypełnienie nałożonego na niego tym postanowieniem obowiązku.
Pomimo tego uchybienia Wojewoda stwierdził, że nie może uchylić decyzji Prezydenta Miasta J. i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia bowiem, organ I instancji ustawowo jest związany terminem 30 dni, który to termin, wyznaczony w art. 30 ust. 5, jest terminem prawa materialnego, nie może więc być przez organ modyfikowany, tzn. skracany, przedłużany lub zawieszany. Dla organu jest to termin, w którym musi zakończyć procedurę wszczętą zgłoszeniem ponieważ po jego upływie organ traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. W związku z powyższym, organ odwoławczy może jedynie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchylić tę decyzję wraz z jednoczesnym umorzeniem postępowania organu I instancji w sprawie wniesienia sprzeciwu. Zdaniem organu odwoławczego drugie z możliwych w takiej sytuacji orzeczeń nie może być w niniejszej sprawie wydane bowiem w dalszym ciągu dokumentacja wnioskowanej inwestycji zawiera braki i nieścisłości, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest zbyt obszerny, aby na etapie odwoławczym organ dokonywał uzupełnień materiałów dowodowych. Takie działanie organu odwoławczego godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowań administracyjnych.
Dalej Wojewoda [...] stwierdził, że aktualnie nie dysponuje materiałami, które pozwoliłyby ocenić w jednoznaczny sposób wnioskowaną inwestycję, gdyż dokumenty przedłożone przez G. Ch. wraz z pismem z dnia 10 września 2015 r. (wpływ 14 września 2015 r.) budzą wątpliwości. We wniosku zgłoszeniowym nie jest określony sposób odprowadzania oczyszczonych ścieków z oczyszczalni, zaś w świetle materiałów dostarczonych przez inwestora w późniejszym terminie, istnieją w tej materii rozbieżności. Z jednej strony inwestor wykazał na kopii mapy zasadniczej elementy oczyszczalni tj. zbiornika oczyszczalni Bio-Pura oraz zbiornika wody przetworzonej, a jednocześnie przedłożył dokumentację hydro-geologiczną dotyczącą oczyszczalni ścieków z instalacją rozsączającą. W piśmie przewodnim stwierdził natomiast, że "przetworzona woda będzie wykorzystywana głównie do podlewania upraw całorocznych".
Nadto inwestor nie zastosował się do obowiązku przedłożenia mapy zasadniczej z naniesionymi odległościami od granic sąsiednich działek (nałożonego ww. postanowieniem z dnia [...] r.), a jedynie naniósł i opisał elementy oczyszczalni.
Nadto zdaniem organu odwoławczego do złożonego wniosku inwestor powinien dołączyć pismo z MPWiK o możliwości lub braku możliwości podłączenia jego budynku do sieci kanalizacji miejskiej. Ponadto powinno być określone w zgłoszeniu jakiego rodzaju jest wnioskowana oczyszczalnia (oczyszczalnia z drenażem rozsączającym, studnią chłonną, ew. innym sposobem odprowadzania nadmiaru oczyszczonych ścieków). Zgłoszenie powinno zawierać dokumentację techniczną oczyszczalni uwzględniającą pełny proces gospodarki ściekami pochodzącymi z gospodarstwa domowego inwestora, tym bardziej, że z opinii hydro-geologicznej wynika, iż "stosunkowo płytkie zaleganie poziomu wodonośnego sugeruje konieczność zastosowania kopca filtracyjnego, filtru piaskowego lub innych rozwiązań technicznych optymalizujących stosunki wodne w rejonie planowanej oczyszczalni ścieków". Niezbędne jest również przedstawienie przez wnioskującego planu sytuacyjnego określającego położenie wszystkich elementów przydomowej oczyszczalni ścieków w kontekście wymogów określonych w Rozdziale 7 pt. "Zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe" oraz w § 31 ust. 1 pkt 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Organ odwoławczy dalej stwierdził, że w sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej wniesie sprzeciw wobec zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust. 5c, z powodu nieuzupełnienia w terminie jego braków, nie ma przeszkód, by inwestor uzupełnił te braki i wystąpił z kolejnym, kompletnym już zgłoszeniem.
Wojewoda dokonał też w kontekście rozpatrywanej sprawy analizy w odniesieniu do działki inwestora zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C.", zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] r. nr [...] poz. [...]), z których wynika zakaz lokowania na terenie na którym znajduje się ta działka przydomowych oczyszczalni ścieków, uznając je za sprzeczne z przepisami wyższego rzędu, co nie miało jednak zdaniem organu odwoławczego wpływu na treść zaskarżonej decyzji.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] G. C. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 30 ust. 5 i 5c Prawa budowlanego, a to w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdził naruszenie przepisów postępowania, w konsekwencji którego doszło do wniesienia sprzeciwu. W takim zaś przypadku organ drugiej instancji powinien uchylić decyzję Prezydenta Miasta J. w całości.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, może być wydana decyzja jedynie gdy postępowanie organu pierwszej instancji jest przeprowadzone właściwie. Tak jednak w rozpatrywanej sprawie nie było, co wyraźnie stwierdził w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...]. Treść decyzji odwoławczej pozostaje w takiej sytuacji w sprzeczności z jej uzasadnieniem. Nadto w odniesieniu do zapisów obowiązującego dla jego działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący stwierdził, że zapisy planu nie mogą naruszać przepisów ustawowych. Podniósł również, że budowa miejskiej sieci kanalizacyjnej nie jest zakończona i do czasu zakończenia tej inwestycji nie można ograniczać jego prawa do realizacji inwestycji i rozwiązań, które nie są sprzeczne z ustawą.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji zaskarżonej.
Na rozprawie sądowej skarżący stwierdził, że kanalizacja miejska została zrealizowana i obecnie istnieje możliwość podłączenia do niej jego budynku. W dalszym jednak ciągu z uwagi na dużą powierzchnię jego działki chciałby zrealizować przydomową oczyszczalnię ścieków, zwłaszcza, że z takiej korzysta jego sąsiad.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 2 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), dającym podstawę do jej wzruszenia.
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem norm postępowania określonych m.in. w art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 Kpa. Zasadnie podkreślono w tym względzie w odwołaniu, co przyznał też Wojewoda, że wyznaczony w postanowieniu Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, termin do uzupełnienia zgłoszenia został określony w sposób nieadekwatny do realnej możliwości zrealizowania nałożonych w tym postanowieniu obowiązków oraz bez uwzględnienia treści art. 44 Kpa. W konsekwencji jego dotrzymanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy okazało się niemożliwe.
To oczywiste naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą P.p.s.a.). Należy bowiem zauważyć, że również w późniejszym terminie, tj. na etapie postępowania odwoławczego skarżący nie wykonał w pełni nałożonych tym postanowieniem obowiązków, chociaż i te zostały sprecyzowane, w odniesieniu do wymagań wynikających ze stanu prawnego i faktycznego sprawy, w bardzo ograniczony i niepełny sposób. Niewątpliwie bowiem skarżący na dołączonej do pisma z dnia 10 września 2015 r. kserokopii mapy zasadniczej nie przedstawił wszystkich elementów projektowanej oczyszczalni ścieków wraz z odległościami od granic działki sąsiedniej. Zaznaczono na niej jedynie usytuowanie zbiornika Bio-Pura oraz zbiornika wody przetworzonej.
Brak jest zaznaczenia chociażby przewodów rozsączających. Nadto do pisma tego nie dołączono wymaganego postanowieniem prospektu projektowanej oczyszczalni. Za taki nie może być bowiem uznany dołączony do tego pisma prospekt samych osadników oczyszczalni. Nie zawiera on żadnego sposobu działania oczyszczalni, a zwłaszcza sposobu i usytuowania rozprowadzania (rozsączania) czy też odprowadzania oczyszczonego ścieku. W konsekwencji w oparciu o zgromadzone dokumenty trudno ocenić faktyczny sposób działania projektowanej oczyszczalni i jej ewentualny wpływ na stan istniejącego na tym terenie środowiska wodnego, zwłaszcza gdy z przedłożonego przez skarżącego sprawozdania z badania gruntu wynika, że zaleganie poziomu wodonośnego jest stosunkowo płytkie. Wymagałoby to zastosowania rozwiązań technicznych optymalizujących stosunki wodne w rejonie planowanej oczyszczalni ścieków, na co właśnie zwrócił uwagę Wojewoda. Niewniesienie w takim stanie sprawy sprzeciwu oznaczałoby zgodę na realizację inwestycji której usytuowanie, rozwiązania techniczne oraz wpływ na środowisko nie są dostatecznie znane.
Wobec powyższego zasadnie Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze, że wobec materialnego charakteru terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, jej uchylenie oznaczałoby faktycznie zgodę na realizację inwestycji, której kształt, wpływ na środowisko i na nieruchomości sąsiednie nie zostały należycie ustalone. Nie bez znaczenia w tym przedmiocie pozostaje okoliczność podkreślona przez organ odwoławczy, że wniesienie sprzeciwu nie uniemożliwia skarżącemu dokonania ponownego zgłoszenia i realizacji inwestycji w przypadku jego przyjęcia bez sprzeciwu.
Niezależnie od tego byłaby to zgoda na realizację inwestycji sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika ze szczegółowego w tym względzie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W tym względzie należy podnieść, że zgodnie z treścią art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami takimi na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są również akty prawa miejscowego. Zalicza się do nich niewątpliwie również miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organy były związane treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C." z dnia [...] r. Nie przysługiwało im prawo odmowy zastosowania tego aktu prawnego, nawet przy przyjęciu, że istotne w sprawie jego zapisy, zostały sformułowane z naruszeniem przepisów ustawowych. Prawo takie przysługuje tylko sądom. W konsekwencji istniała również przesłanka do wniesienia sprzeciwu określona w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.
Jak wynika z powyższych rozważań decyzja organu pierwszej instancji, aczkolwiek wydana z naruszeniem przepisów postępowania, była zgodna z prawem materialnym. Naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć przy tym istotnego wpływu na wynik sprawy. Utrzymanie jej w mocy przez Wojewodę należy zatem ocenić za zgodne z prawem.
Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. ec