Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. ("PINB") nałożył na I. S. oraz R. S. obowiązek rozbiórki budynku garażu dwustanowiskowego o powierzchni zabudowy 35 m2 zrealizowanego na działce nr 1 przy ul. [...] w C. Jako podstawę prawną decyzji PINB wskazał art 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. – Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.).
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zgodności z przepisami Prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją wolno stojącego budynku garażu o powierzchni zabudowy 35 m2 na działce nr 1 przy ul. [...] zostało wszczęte na skutek złożonego w dniu 5 stycznia 2018 r. pisma J. S. oraz L. S., która jest właścicielem sąsiedniej działki nr 2. Organ I instancji przedstawił także przebieg postępowania, w tym wskazał, że w toku sprawy wydał już wcześniej decyzję nakładającą na skarżących obowiązek rozbiórki przedmiotowego garażu (decyzja z dnia [...] nr [...]), z tym że na skutek odwołania została ona uchylona przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach ("ŚWINB").
Następnie zaś dwukrotnie wydawał decyzje nakładające na skarżących obowiązek przesunięcia spornego garażu (decyzja z dnia [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...]), lecz każda z nich została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ ustalił, że wolnostojący dwustanowiskowy budynek garażu został zrealizowany w październiku [...] r. na podstawie zgłoszenia budowy "garażu blaszanego podwójnego z dwuspadowym dachem przeznaczonego do celów przechowywania pojazdów samochodowych z dwiema automatycznie otwieranymi bramami oraz oświetleniem i wentylacją w pomieszczeniu". Zgodnie z załącznikiem mapowym garaż miał być zrealizowany: 6 metrów od ściany wschodniej budynku mieszkalnego nr [...], 3 metry od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr 2, 5 metrów od granicy z działką nr 3, powyżej 30 metrów od ściany zachodniej budynku nr [...]. Taka zakładana lokalizacja była zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi. Jednak obiekt został ostatecznie posadowiony w innymi miejscu, niż wynika to ze zgłoszenia, przy czym posadowiono go na istniejącej wcześniej betonowej wylewce. Stanowi to, według organu, podstawę do przeprowadzenia postępowania naprawczego regulowanego przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego.
Organ uznał, że zmiana usytuowania obiektu, w obrębie tej samej nieruchomości jest odstępstwem od dokonanego zgłoszenia, przy czym odstępstwo to nie może pozostawać w sprzeczności z warunkami technicznymi, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie zaś z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio w granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.
Jednocześnie organ stwierdził, że ze względu na trwałe związanie garażu z gruntem brak jest możliwości przesunięcia garażu i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a tym samym zastosowania art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Skarżący nie zgodzili się z decyzją PINB i wnieśli od niej odwołanie, w którym reprezentujący ich fachowy pełnomocnik podniósł, że ze względu na konstrukcję budynku możliwe jest jego przeniesienie, przy czym przeniesienie może nastąpić bez rozbiórki betonowej wylewki.
Jednak zaskarżoną obecnie decyzją ŚWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji ŚWINB najpierw szczegółowo opisał przebieg dotychczasowego postępowania z uwzględnieniem dotychczas wydanych w sprawie decyzji organu I instancji oraz uchylających je kolejno decyzji organu odwoławczego.
Według ŚWINB nie ma wątpliwości, że skarżący wybudowali budynek-garaż w rozumieniu Prawa budowlanego, gdyż jest on trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty oraz dach. To, że dany obiekt jest przestawny i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza że nie jest on trwale związany z gruntem. Z powyższego ŚWINB wywiódł, że do przedmiotowego budynku-garażu powinny znaleźć zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dalszych zaś rozważaniach uznał za prawidłowy tryb postępowania zastosowany przez organ I instancji (art. 50 i 51 Prawa budowlanego), a także ocenił, że miejsce posadowienia obiektu jest niezgodne nie tylko ze zgłoszeniem ale także z przepisami techniczno-budowlanymi – tj. § 12 ust. 1 pkt 2 wskazanego powyżej Rozporządzenia.
Według ŚWINB orzeczenie o przesunięciu spornego obiektu w inne miejsce będzie każdorazowo oznaczało orzeczenie rozbiórki obiektu i zobowiązanie do jego budowy w innym miejscu, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a tym samym stanowiłoby rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej.
ŚWINB zaakcentował, że przywołane wyżej przepisy rozporządzenia, mają charakter norm bezwzględnie wiążących i odstępstwo od nich może wynikać jedynie w zakresie w nich wskazanym. W konsekwencji, jeżeli obecnie obowiązujący na obszarze objętym postępowaniem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu nie pozwala na sytuowanie budynków bezpośrednio w granicy nieruchomości lub w odległości 1,5 m od tejże granicy, to zastosowanie znajduje norma § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którą budynek objęty postępowaniem powinien być zlokalizowany w odległości minimum 3 m od granicy nieruchomości.
Organ odwoławczy rozważył także możliwość nałożenia na Inwestorów wyłącznie obowiązku wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego zgodnie z sporządzoną w tym zakresie opinią techniczną. Wprowadzenie takiego rozwiązania byłoby jednak możliwe tylko w sytuacji, gdyby przedmiotowy obiekt budowlany był zlokalizowany w granicy nieruchomości lub w odległości 1,5 m od tejże granicy i jednocześnie byłby zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie jego budowy. Tymczasem usytuowanie przedmiotowego garażu jest sprzeczne zarówno z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu obowiązującym w dacie jego budowy, jak i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym obecnie.
W skardze na decyzję ŚWINB skarżący, działający przez fachowego pełnomocnika, zarzucił naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 kpa i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., polegające na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego i przyjęciu, że budynek garażowy o pow. 35 m2 posadowiony na działce nr 1 należy rozebrać, podczas, gdy dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego prawem wystarczające jest przesunięcie obiektu w ten sposób aby ściana północna była w odległości 1.50 m. od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr 2.
W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego tj. § 12 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, a także naruszenie §13, §19, §23, §36, §40, §60, §271-273 tego rozporządzenia poprzez przyjęcie, że przedmiotowy budynek nie spełnia warunków do możliwości usytuowania obiektu w odległości 1,5 m od granicy.
Pełnomocnik podniósł także zarzut naruszenia § 16 ust. 1 pkt 2 lit c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że posadowienie przedmiotowego garażu w odległości 1,5 metra od granicy działki byłoby niezgodne z treścią miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił ponadto błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie stanowiska organu I instancji, że nie jest możliwe, aby budynek był posadowiony w odległości 1.5 metra od granicy z sąsiednią działką z uwagi na to, że przesunięcie budynku jest niemożliwe z uwagi na to, że jest trwale związany z gruntem, gdyż jest posadowiony na betonowej wylewce, podczas gdy prawidłowy ustalony stan faktyczny powinien prowadzić do wniosków, iż budynek ten ma charakter wolnostojący.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do powielenia argumentacji organu I instancji. Zauważył także, że skoro według organu usytuowanie garażu w odległości 1,5 m. od granicy byłoby zgodne z planem miejscowym obowiązującym w dacie budowy, to przesunięcie przedmiotowego obiektu byłoby możliwe.
Pełnomocnik skarżących nie zgodził się także z tezą o niezgodności z obecnym planem miejscowym posadowienia garażu w odległości 1,5 metra od granicy. Ma na to wskazywać treść postanowienia nr [...] wydanego przez PINB w sprawie legalizacji budynku gospodarczego znajdującego się na nieruchomości L. S. oraz J. S., w którym organ stwierdza, że posadowienie tego budynku gospodarczego znajdującego się w odległości 1,20 -1,48 m od granicy z działką nr 4 jest zgodne z planem miejscowym. W związku z tym pełnomocnik skarżących domaga się dopuszczenia dowodu z akt postępowania, w którym wydano powyższe postanowienie.
W skardze podniesiono także, że wylewka, na której posadowiony jest przedmiotowy garaż została wykonana zanim skarżący nabyli nieruchomość. Ponadto organ nie poinformował skarżących o konieczności zainstalowania osłon przeciwpożarowych, a skarżący zdecydowaliby się na takie rozwiązanie, gdyby o nim wiedzieli. Zarzucono również, że pomiar odległości garażu od działki nr 1 jest nieprawidłowy, gdyż wzięto w nim pod uwagę odległość od granicy sąsiedniej działki, stanowiącej drogę dojazdową i będącą własnością skarżących.
W odpowiedzi na skargę SWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację, które zostały zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
W dniu 4 lutego 2021 r. wpłynęło pismo skarżących przygotowane przez nich osobiście, w którym wyjaśniają, że kupili przedmiotową nieruchomość wraz ze starym garażem, który był w złym stanie technicznym i zagrażał bezpieczeństwu, a obok znajdowała się betonowa wylewka, na której skarżący postawili garaż blaszany bliźniaczy. Garaż ten sąsiaduje z drogą dla dwóch rodzin, która jest ujęta jako działka. Nie jest on usytuowany przy domu sąsiadów, tylko przy drodze przed wjazdem do ich bramy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r., poz. 2325, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga okazała się skuteczna.
Wydanie decyzji administracyjnej powinno zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Na mocy art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w danej sprawie całego materiału dowodowego.
Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów mających w sprawie zastosowanie. Zdaniem Sądu sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Organy nie ustaliły bowiem, kiedy dokładnie wykonana została betonowa wylewka, na której skarżący posadowili garaż i nie dokonały oceny, czy jej wykonanie było legalne. Zdaniem Sądu z konieczności dokonania takich ustaleń, a następnie z konieczności oceny legalności wylewki, nie zwalniało organu to, że na skutek posadowienia na tej wylewce przedmiotowego garażu doszło do jej zespolenia z obiektem garażowym. Zwłaszcza, że wynikający z zaskarżonej decyzji obowiązek rozbiórki dotyczy "budynku garażu", a zatem także betonowej wylewki, na której garaż ten został posadowiony. W realiach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie miało rozstrzygnięcie o legalności nie tylko zabudowy zrealizowanej przez skarżących, ale także betonowej wylewki, która w świetle wyjaśnień skarżących znajdowała się na terenie ich nieruchomości już w dacie jej zakupu. W przypadku bowiem ustalenia, że wylewka ta została wykonana zgodnie z obowiązującym w dacie jej wykonania prawem, ewentualny nakaz rozbiórki mógłby dotyczyć wyłącznie zabudowy przedmiotowego garażu.
Pomijając powyższy brak w zakresie ustaleń faktycznych organy nie wzięły w ogóle pod uwagę i nie rozważyły, czy w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wystarczającym było dokonanie rozbiórki jedynie wykonanej przez skarżących zabudowy garażu (ścian wraz z elementami konstrukcyjnymi i dachem).
Wykluczając zaś możliwość przesunięcia przedmiotowego garażu organ odwoławczy nie wyjaśnił na jakiej podstawie stwierdził, że przesunięcie to w istocie oznaczać musiałoby najpierw rozbiórkę garażu w obecnym miejscu. W konsekwencji stwierdzenie to należy uznać za gołosłowne i niewystraczające do tego, aby z góry wykluczyć dopuszczalność przesunięcia przedmiotowego garażu. Stosując art. 51 Prawa budowlanego należy pamiętać, że ratio legis tego przepisu polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. W sytuacji, w której dany obiekt budowalny został posadowiony z naruszeniem norm dotyczących dopuszczalnej odległości względem sąsiedniej działki, to stosując art. 51 Prawa budowlanego, organ powinien rozważyć, czy oprócz orzeczenia o rozbiórce całości obiektu, dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem wystarczające jest dokonanie rozbiórki jedynie w części (z uwzględnieniem adekwatnych wymagań technicznych), a nawet jego przesuniecie, o ile pozwalają na to rozwiązania konstrukcyjne danego obiektu. Organy obu instancji nie rozważyły powyższych zagadnień w wystarczającym zakresie.
Zasadnie organy obu instancji zwróciły uwagę na treść § 12 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednak zarówno w kontrolowanej decyzji organu odwoławczego, jak i w utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji zabrakło odniesienia się do konkretnych postanowień planu miejscowego obowiązującego w dacie wybudowania przedmiotowego garażu oraz planu miejscowego obowiązującego obecnie, z których wynikałoby, że w realiach rozpoznawanej sprawy brak podstaw do zastosowania zasad sytuowania budynku, wynikających z § 12 ust. 2 Rozporządzenia. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, nie pozwala na stwierdzenie, czy organy rzeczywiście przeprowadził analizę postanowień planu miejscowego, ponadto nie pozwala na zbadanie motywów, które doprowadziły do tego, że organy nie znalazły podstaw do zastosowania § 12 ust. 2 Rozporządzenia.
Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organu obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wskazane zaś powyżej niedostatki uzasadnienia decyzji świadczą o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Wszystkie te naruszenie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zważywszy na braki dotyczące postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w dotychczasowym toku postępowania, w ocenie Sądu, organu przedwcześnie zdecydowały o nałożeniu na skarżących obowiązku rozbiórki przedmiotowego garażu, a tym samym naruszyły art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w osobie adwokata, tj. kwotę 480 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictw udzielonych przez skarżących w kwocie 34 zł, tj. czyli w kwocie 1014 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących zgodnie z art. 200, art. 205 i art. 206 przywoływanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost w powyższych rozważań. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ ustali, kiedy wykonana została betonowa wylewka, na której posadowiona została przez skarżących zabudowa garażu, a także, czy jej wykonanie zostało poprzedzone zgłoszeniem (ewentualnie pozwoleniem na budowę), a następnie w oparciu o poczynione ustalenia organ rozstrzygnie, czy wylewkę tę według stanu prawnego obowiązującego w dacie wykonania można było uznać z wykonaną legalnie. W przypadku stwierdzenia legalności w tym zakresie ewentualna decyzja o rozbiórce może dotyczyć wyłącznie wykonanej przez skarżących zabudowy garażu. W przypadku gdy pomimo wyczerpania dostępnych organowi środków dowodowych nie będzie możliwym jednoznaczne rozstrzygnięcie o legalności przedmiotowej wylewki według daty jej wykonania organ zbada jej legalność według stanu prawnego adekwatnego dla daty orzekania przez ten organ.
Ponadto orzekając o ewentualnej rozbiórce zabudowy garażu organ rozważy również jego przesunięcie jako alternatywny sposób doprowadzenia zabudowy do stanu zgodnego z prawem, tak aby w razie ewentualnego nałożenia obowiązku rozbiórki dać skarżącym możliwość wykonania decyzji także poprzez przesunięcie garażu w określone w decyzji miejsce (poprzez usytuowanie budynku garażu w granicy lub w odległości co najmniej 1,5 metra od granicy) o ile prowadzone ponownie postępowanie wykaże dopuszczalność takiego usytuowania na gruncie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto prowadząc ponowne postępowanie organ odniesie się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez pełnomocnika skarżących w skardze wniesionej do tutejszego Sądu.