Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Burmistrz Miasta T. określił stawki czynszu za najem komunalnych lokali użytkowych i garaży, uzależniając ich wysokość od położenia w określonej strefie miasta oraz przewidując tabelę możliwych do zastosowania ulg i warunków ich udzielania.
Pismem z dnia [...] r. T. S. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego J. R., wniósł skargę na powyższe postanowienie Burmistrza T. Zaskarżając to postanowienie zarzucił mu sprzeczność przepisami prawa materialnego, a mianowicie art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, pkt.5 i pkt 6 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331` ze zm.) oraz art. 3531 kodeksu cywilnego, art. 93 w związku z art. 659 kodeksu cywilnego, art. 388, art. 6851 i art. 5 Kodeksu cywilnego oraz art. 7 ustawy o samorządzie gminnym przez co naruszony został interes prawny skarżącego. Wskazując powyższe uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu swej skargi wskazał, że w wyniku uchwalenia stawek czynszu za najem komunalnych lokali użytkowych i garaży we wskazanym postanowieniu w dniu [...] r. Gmina T wypowiedziała skarżącemu ze skutkiem na dzień [...] r. dotychczasową wysokość czynszu, informując o nowej wysokości czynszu od dnia [...] r. W dniu [...] r., wykorzystując przymusowe położenie skarżącego, Gmina T. zawarła ze skarżącym porozumienie dotyczące wysokości obowiązujących stawek czynszowych, przewidujące stopniowe dochodzenie do uchwalonej w postanowieniu stawki [...] zł/m².
Pismem z dnia [...] r. skarżący wezwał Burmistrza Miasta T. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego poprzez uchylenie postanowienia nr [...] z dnia [...] r. względnie obniżenia przewidzianych tak stawek czynszu za lokale użytkowe. W odpowiedzi uzyskał odmowę uchylenia przedmiotowego postanowienia, jak również organ nie wyraził zgody na obniżenie przewidzianych nim stawek, podkreślając brak rewaloryzacji tych stawek od wielu lat, powodujących znaczne zaniżenie stawek czynszowych za komunalne lokale użytkowe.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta T. wniósł o oddalenie skargi, przyznając, że postanowieniem z dnia [...] r. dokonał ustalenia miesięcznych stawek czynszu za najem lokalu użytkowych i garaży, które nie były rewaloryzowane od wielu lat, w wyniku czego znacznie odbiegały od rynkowych stawek czynszowych. Podkreślił, że istotny w niniejszej sprawie jest fakt, iż strona skarżącą podpisała w dniu [...] porozumienie, mocą którego wprowadzenie nowych stawek czynszu zostało rozłożone w czasie. W ocenie organu zawarcie tego porozumienia stanowi swoiste uznanie zobowiązania przez stronę.
Dodatkowo, z ostrożności procesowej Burmistrz podniósł, iż przesłanką dopuszczalności złożenia skargi do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest okoliczność, iż zaskarżony akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty został w sprawie " zakresu administracji publicznej". Uznając prawo gminy do występowania w obrocie cywilnoprawnym w przypadkach nie związanych z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej – m.in. w sprawie regulacji stawek czynszu w lokalach użytkowych stanowiących własność Gminy, co wynika z art. 9 ust. 2 ustawy samorządowej, gmina może prowadzić działalność wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej pozostając w sferze stosunków cywilnoprawnych, a za takie należy niewątpliwie uznać umowy najmu lokali użytkowych. Strony stosunków cywilnoprawnych z udziałem gminy ewentualne swoje roszczenia mogą regulować w sądach powszechnych, gdyż w sprawach cywilnych nie może rozstrzygać sąd administracyjny...
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Kwestię zaskarżalności aktów organów samorządu gminy przez podmioty inne niż organ nadzoru, reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego brzmieniem – "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskrzenia w tym trybie mogą być zatem uchwały lub zarządzenia organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wypada przy tym jednak podkreślić, że ustawodawca nie sformułował definicji pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej", podobnie jak nie ukształtowało się ani w doktrynie, ani w orzecznictwie jednolite kryterium rozróżniające uchwały lub zarządzenia w sprawach z zakresu administracji publicznej od innych uchwał czy zarządzeń, które takiego charakteru nie mają.
Nie można jednak nie zauważyć, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiają się poglądy przemawiające za szerokim rozumieniem "spraw z zakresu administracji publicznej" (zob: uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., W 10/94, opubl. OTK 1994, cz. II, poz. 44 i 46; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., III RN 41/97, opubl. OSNAPiUS 1998 r. nr 6, poz. 171; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, opubl. ONSA 1999 r. nr 4, poz. 109; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 1993 r., sygn. SA/Wr 302/93, nieopubl.) Warto w tym miejscu przytoczyć pierwszy z nich, w którym Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się na temat dopuszczalności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zwrócił uwagę, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego.
Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych.
Zdaniem Sądu tak jest w niniejszej sprawie. Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z upoważnienia wynikającego z uchwały Rady Miasta T. uchwalonej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Reguluje ono miesięczne stawki czynszowe, na podstawie których określane są w umowach cywilnoprawnych stawki czynszu za najem lokali użytkowych poszczególnym najemcom. Na tym etapie decydowania nie chodzi więc jeszcze o zawarcie konkretnych umów z najemcami, lecz o ustalenie kierunków działania w przypadku dokonywania tychże czynności cywilnych. Wymieniona regulacja zatem w tym zakresie ma cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców.
Uznać zatem należy, iż niniejsza skarga jest dopuszczalna. Skarżący zgodnie z wymogiem składnia skargi w trybie 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a zatem spełnił dodatkową przesłankę dopuszczalności skargi. Jednakże zarzuty złożonej skargi oparte są przede wszystkim na aspektach cywilnych, wskazując naruszenie szeregu przepisów prawa cywilnego, co w niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogło być uwzględnione. Wydaje się, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia posiada odróżnienie praw i obowiązków Gminy w ramach jej działania w sferze imperium oraz w ramach działania w sferze dominium. W zakresie odnoszącym się do pierwszej sfery funkcjonowania Gminy należy postrzegać jej działanie jako podmiotu realizującego prawa i obowiązki określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustawy, które są związane z wykonywaniem zadań publicznych (art. 166 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz innych zadań publicznych wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa (zadania z zakresu administracji rządowej).
W tym charakterze Gmina poprzez swoje organy działa jako imperium poprzez podejmowanie czynności, których wykonywanie łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela. Jako takie należy ocenić kwestionowane zarządzenie (postanowienie) Burmistrza T., podczas, gdy następny etap związany z zawieraniem konkretnych i indywidualnych umów cywilnoprawnych wkraczać już będzie w sferę dominium, gdzie Gmina (działające w jej imieniu organy) występować będą w stosunkach cywilnoprawnych na równi z innymi podmiotami prawnymi.
Mając na względzie powyższe wywody, w tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.