Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "ŚWINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia T.H. (dalej zwanego "skarżącym"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. ("PINB") z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania pola namiotowego na parking samochodowy i pole karawaningu znajdujących się na terenie działek nr 1 i 2 w O. Zaskarżone postanowienie ŚWINB, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 24 czerwca 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o sprawdzenie legalności zmiany użytkowania nieruchomości wywłaszczonej w celu urządzenia na niej pola namiotowego a użytkowanej obecnie jako parking samochodów i pole karawaningu. Po ustaleniu, że teren objęty tym wnioskiem stanowi własność Gminy S. w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg PINB wydał w dniu [...] postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania. Organ ten uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego, a w związku z tym nie jest stroną postępowania.
Utrzymując w mocy powyższe postanowienie organu I instancji - przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] r. - ŚWINB wskazał m.in. że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo Budowlane, którą dodano art. 72a, przesądzający o tym, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania wszczyna się wyłącznie z urzędu. Powoduje to, że regulacja prawna dotycząca wszczynania postępowania na wniosek i procedura odmowy uwzględnienia tego żądania określona w art. 61a § 1 k.p.a. nie znajduje w ogóle zastosowania. W konsekwencji wniosek o wszczęcie takiego postępowania powinien być rozpatrzony jako skarga powszechna, uregulowana w przepisach k.p.a. Z tego zaś względu ŚWINB uznał, że organ I instancji nieprawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednak pomimo tego ŚWINB utrzymał w mocy to postanowienie, gdyż uznał, że zawiera ono elementy jakie zgodnie z art. 238 k.p.a. powinny znaleźć się w zawiadomieniu o załatwieniu skargi.
W osobiście wniesionej skardze na powyższe postanowienie organu II instancji skarżący podniósł, że wywłaszczenie nieruchomości "nie pozbawia jej właściciela prawa własności lecz ogranicza użytkowanie za odszkodowaniem". W konsekwencji skarżący jako były właściciel jest stroną w każdym postępowaniu dotyczącym nieruchomości wywłaszczonej. Ponadto w sytuacji, w której wywłaszczona nieruchomość jest użytkowana niezgodnie z celem wywłaszczenia to były właściciel jest uprawniony do żądania jej zwrotu. W związku z tym skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżone postanowienie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powyższe kryteria kontrola zaskarżonego postanowienia ŚWINB doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego.
Przedmiotem kontroli sprawowanej w niniejszej sprawie jest postanowienie ŚWINB, w którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania pola namiotowego na parking samochodowy i pole karawaningu. Organ II instancji stwierdził co prawda, że organ I instancji nieprawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, jednak pomimo tego utrzymał je w mocy przyjmując, że zawiera ono elementy, o których mowa w art. 238 § 1 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie ŚWINB jest jednak, zdaniem Sądu, wadliwe.
Na początku jednak zgodzić się należy ze stanowiskiem ŚWINB, że żądanie wszczęcia postępowania, co do którego ustawodawca przewidział wyłącznie możliwość jego wszczęcia z urzędu powinno być potraktowane jako wniesienie skargi powszechnej uregulowanej w przepisach k.p.a. Tym samym skoro z wniosku skarżącego wynika, że domaga się on wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, to w istocie słusznym było zakwalifikowanie tego wniosku jako skargi powszechnej. Zastrzec przy tym należy, że taka kwalifikacja w realiach rozpoznawanej sprawy była możliwa ze względu na to, że skarżący nie mógł być uznany za stronę w postępowaniu, którego wszczęcia z urzędu się domaga. Niemniej powyższe nie zwalniało ŚWINB z konieczności oceny skutków, jakie rodzi zastosowanie przez organ I instancji postanowienia jako formy załatwienia skargi powszechnej.
Obowiązkiem ŚWINB było także wzięcie pod uwagę tego, że w odniesieniu do postępowania ze skargi powszechnej ustawodawca nie przewidział możliwości weryfikacji sposobu załatwienia tej skargi przez organ wyższej instancji, czyniąc to szczególne postępowanie postępowaniem jednoinstancyjnym.
W powyższym kontekście zaskarżone postanowienie organu II Instancji nie może być uznane za prawidłowe. ŚWINB utrzymał bowiem w mocy postanowienie organu I instancji, pomimo że taka procesowa forma załatwienia skargi jest na gruncie art. 238 § 1 k.p.a. niedopuszczalna. Nie można pominąć, że postanowienie jest aktem administracyjnym indywidualnym o tych samych cechach co decyzja administracyjna (co oczywiście nie oznacza tożsamości tych dwóch rodzajów aktów administracyjnych). Postanowienie jest przy tym aktem zewnętrznym wydawanym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 123 k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 560). Brak zaś podstawy prawnej do wydania postanowienia powoduje jego wadliwość, która w przypadku zainicjowania postępowania zażaleniowego powinna skutkować uchyleniem takiego postanowienia przez organ II instancji.
Skoro zatem ŚWINB przyjął (zdaniem Sądu słusznie), że przed PINB toczyło się postępowanie skargowe, to konsekwencją takiego stanowiska powinno być uchylenie postanowienia tego organu, gdyż przepisy k.p.a. dotyczące skargi nie dawały PINB podstaw prawnych do załatwienia jej w tej formie procesowej. Utrzymując postanowienie organu I instancji ŚWINB naruszył zatem art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaakcentować należy, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez ŚWINB argumentem za utrzymaniem przez ten organ postanowienia PINB nie mogło być to, że spełnia ono wymagania stawiane zawiadomieniu, o którym mowa w art. 238 § 1 k.p.a.
Po pierwsze, sprzeciwiało się temu omówione już zastosowanie przez organ I instancji niedopuszczalnej formy procesowej załatwienia skargi. Wskazana powyżej wadliwość postanowienia organu I instancji, polegająca na wydaniu go pomimo braku ku temu podstaw prawnych, nie może być konwalidowana poprzez wykazanie, że spełnione zostały wymagania statuowane dla czynności, jaką jest zawiadomienie wskazane w art. 238 § 1 k.p.a.
Po drugie, gdyby nawet przyjąć, że organ I instancji w istocie dokonał zawiadomienia, o którym mowa w art. 238 § 1 k.p.a., to należałoby wówczas wziąć pod uwagę, że zawarte w takim zawiadomieniu stanowisko organu odnośnie wniesionej do niego skargi powszechnej nie podlega weryfikacji przez organ wyższej instancji. Zawiadomienie, o którym mowa w wyżej wymieniony przepisie nie jest bowiem zaskarżalne. Oznacza to, że w przypadku wniesienia od niego zażalenia obowiązkiem organu II instancji byłoby stwierdzenie niedopuszczalności tego środka zaskarżenia, a to na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Skoro zatem postanowienie PINB objęte zażaleniem wniesionym przez skarżącego zostałoby przez ŚWINB zakwalifikowane jako zawiadomienie, o którym mowa w art. 238 k.p.a. to konsekwencją takiej kwalifikacji powinno być równoczesne wykluczenie kompetencji organu II instancji do oceny prawidłowości tego zawiadomienia, a tym bardziej do utrzymania go w mocy.
W świetle przedstawionych dotychczas rozważań zaskarżone postanowienie ŚWINB ostać się nie mogło. Uchyleniu podlegało również postanowienie organu I instancji, gdyż wobec tego, że żądanie skarżącego powinno być zakwalifikowane jako skarga powszechna, to wykluczonym było załatwienie jej w formie procesowej postanowienia. Wydanie pomimo tego przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania odbyło się zatem z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. mającym istotnym wpływ na wynik sprawy.
W kontekście zarzutów skarżącego zaakcentować należy, że nie stanowiły one wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia ŚWINB oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i w ramach dokonanej z urzędu kontroli stwierdził omówioną powyżej wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego przez ŚWINB w stopniu uzasadniającym jego uchylenie wraz z uchyleniem postanowienia organu I Instancji. Na marginesie należy odnotować, że błędnym jest wyrażone przez skarżącego zapatrywanie, że dokonana na gruncie prawa budowlanego ocena legalności zmiany sposobu użytkowania ma jakiekolwiek znaczenie z punktu widzenia zasadności ewentualnego żądania przez niego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku bowiem wystąpienia przez skarżącego z takim żądaniem i zaistnienia w związku z tym konieczności zbadania przez właściwy organ, czy wywłaszczona nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z celem wywłaszczenia, bez znaczenia pozostawać będzie kwestia, czy zmiana sposobu korzystania z nieruchomości narusza przepisy prawa budowlanego. Wszystko to jednak nie zmienia faktu, że kontrolowane postanowienie ŚWINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB musiało zostać uznane za wadliwe z przedstawionych powyżej powodów.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Na rzecz skarżącego zasądzono od organu kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego
Wskazania Sądu co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, a sprowadzają się do tego, że złożona skarga powszechna powinna zostać załatwiona przez PINB w drodze zawiadomienia o którym mowa art. 238 k.p.a., o ile skarżący w dalszym ciągu będzie podtrzymywał żądanie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie legalności (na gruncie prawa budowlanego) wskazywanej przez niego zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, co organ I instancji powinien najpierw wyjaśnić.