Uzasadnienie
Decyzją nr [...] znak [...] z dnia 2 listopada 2022 r., wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: "PINB") nakazał A. S. - inwestorowi robót instalacyjnych, wykonanych w lokalu mieszkalnym mieszczącym się na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 1 w U. przy ul. [...], polegających na wykonaniu instalacji gazowej wraz z montażem dwufunkcyjnego kotła gazowego z zamkniętą komorą spalania, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego przez demontaż kotła gazowego, zainstalowanego w pomieszczeniu kuchni na parterze wraz z przewodem kondensacyjnym wyprowadzonym przez zewnętrzną wschodnią ścianę budynku oraz demontaż wewnętrznej instalacji gazowej zasilającej ww. kocioł (od urządzenia pomiarowego), jak również przywrócenie poprzedniego sposobu ogrzewania lokalu, ogrzewaniem elektrycznym.
W toku czynności kontrolnych w opisanym wyżej budynku, przeprowadzonych w związku z pismami B. K. i J. K. (obecnie: "Skarżący"), PINB ustalił, że w skład przedmiotowego budynku wchodzą dwa niezależne lokale mieszkalne, posiadające odrębne wejścia: lokal na parterze stanowi własność A. S. (dalej: "Inwestor"), natomiast lokal na piętrze stanowi własność Skarżących. Podział budynku nastąpił na podstawie ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w C. w dniu [...] r. sygn. [...]. Stwierdzono, że w ramach prowadzonych robót na parterze budynku zamontowany został nowy dwufunkcyjny kocioł gazowy z zamkniętą komorą spalania, który posiada koncentryczny przewód powietrzno-spalinowy, wyprowadzony pod stropem, bezpośrednio przez wschodnią zewnętrzną ścianę budynku, nadto w kuchni wykonane zostało nowe podejście instalacyjne do kuchenki gazowej.
Inwestor oświadczył, że lokal posiadał przyłącze gazowe, jednak od dłuższego czasu, ze względów ekonomicznych, mieszkanie na parterze ogrzewane było wyłącznie energią elektryczną. Występująca instalacja kolidowała z częściami wspólnymi budynku, wobec czego zdecydowano o jej przebudowie.
Skarżący podali natomiast, że instalacja gazowa w lokalu na parterze wykonana została od nowa, a poprzednia instalacja zasilała wyłącznie piec gazowy zlokalizowany w piwnicy. Przewód koncentryczny, którym odprowadzane są spaliny z nowego kotła zamontowany jest niezgodnie z przepisami, a jego lokalizacja powoduje zagrożenie dla użytkowników lokalu na piętrze.
W związku z brakiem dokumentacji związanej z wykonanymi robotami instalacyjnymi oraz ze względu na charakter wykonanych robót (przebudowa instalacji gazowej), PINB postanowieniem nr [...] z dnia 15 marca 2021 r., nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Zgodnie z ekspertyzą - roboty instalacyjne w lokalu na parterze wykonane zostały poprawnie oraz zgodnie ze sztuką i wiedzą budowlaną, zastosowane rozwiązania nie mają negatywnego wpływu na budynek, jego mieszkańców, osoby trzecie oraz środowisko. Uwzględniając, że w wyniku robót nastąpiła ingerencja w elementy stanowiące części wspólne budynku, PINB wezwał Inwestora do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec ich nieprzedłożenia PINB decyzją nr [...] z dnia 25 stycznia 2022 r. nakazał Inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego przez demontaż kotła gazowego z zamkniętą komorą spalania zainstalowanego w kuchni na parterze wraz z przewodem kondensacyjnym wyprowadzonym przez ścianę zewnętrzną budynku i przywrócenie poprzedniego sposobu ogrzewania lokalu ogrzewaniem elektrycznym.
Po rozpoznaniu odwołania Inwestora, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia 14 marca 2022 r. znak: WINB-WOA.7721.77.2022.AG, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z wytycznymi - organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien dokonać ustaleń w zakresie przebiegu instalacji gazowej przed wykonaniem obecnych prac instalacyjnych i dokonać porównania z obecnym jej przebiegiem, ustalić, kiedy instalacja gazowa w budynku została wykonana, czy powstała ona legalnie i zgodnie z przepisami, ustalić, czy wykonane przez Inwestora roboty instalacyjne są czynnościami przekraczającymi zwykły zarząd, czy też są to czynności mieszczące się w zakresie zwykłego zarządu.
W ocenie ŚWINB organ pierwszej instancji nie pochylił się nad kwalifikacją wykonanych robót budowlanych - tj. czy należy je kwalifikować, jak to podnosi Skarżący, jako remont wewnętrznej instalacji gazowej, ewentualnie jej przebudowę, niepodlegające reglamentacji Prawa budowlanego, czy też roboty te należy oceniać jako zainstalowanie nowej instalacji gazowej, która wymagała uprzedniego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB ustalił, że pierwotna instalacja gazowa występująca w przedmiotowym budynku od początku lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia została wraz z piecem c.o. zdemontowana w latach 1995-1996. W związku z likwidacją ww. instalacji PINB odstąpił od ustalenia legalności wykonania tej instalacji oraz jej zgodności z przepisami. Od momentu likwidacji istniejącej pierwotnie instalacji gazowej do czasu wykonania robót instalacyjnych (1995/1996 - grudzień 2020 r.) lokal na parterze ogrzewany był za pomocą energii elektrycznej. Obecna instalacja gazowa zasilająca urządzenia w lokalu mieszkalnym na parterze została, od samego urządzenia pomiarowego, wykonana na nowo, a jej przebieg różni się od stanu występującego do drugiej połowy lat 90-tych ubiegłego stulecia, kiedy to instalacja poprowadzona była tylko na poziomie piwnic i zasilała piec c.o. i kuchenkę gazową.
W konsekwencji tych ustaleń PINB uznał, że wykonanych robót nie można kwalifikować jako przebudowy istniejącej instalacji z uwagi na jej likwidację, lecz wprost jako wykonanie zupełnie nowej instalacji wewnętrznej gazu o zupełnie innym przebiegu. W związku z tym, że Inwestor nie dysponuje żadną formą pozwolenia na wykonanie przedmiotowej instalacji, PINB stwierdził, że ww. roboty instalacyjne stanowią samowolę budowlaną. Nadto roboty ingerujące w części wspólne budynku stanowią czynności przekraczające zwykły zarząd rzeczą wspólną, na które Inwestor nie posiadał zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.
W tych okolicznościach za zasadne uznał wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.
Inwestor wniósł odwołanie od opisanej wyżej decyzji, w którym podkreślił, że "w lokalu na parterze zawsze była instalacja c.o. z instalacją grzewczą, a także doprowadzenie do kuchenki gazowej", potwierdzeniem czego jest pkt 4 lit. g ugody oraz dokument [...] Zakładów Gazownictwa z [...] r. Instalacja była użytkowana do połowy lat ’90, a następnie Inwestor zastosował ogrzewanie elektryczne bez likwidacji starej instalacji grzewczej na parterze budynku. Początkiem roku 2021 Inwestor przeprowadził jedynie remont 35-letniej instalacji grzewczej, roboty zostały wykonane zgodnie z zasadami bezpieczeństwa. Wskazał jednocześnie, że Skarżący także wykonali w 2000 r. instalację grzewczą ingerującą w części wspólne, bez zgody Inwestora jako współwłaściciela budynku.
Po rozpoznaniu odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r. nr WINB-WOA.7721.450.2022.KC, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Pr.bud. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczas przeprowadzone w sprawie czynności oraz przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia. ŚWINB przytoczył ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji i zwrócił uwagę, że w sprawie koniecznym stało się przeanalizowanie kwestii posiadania przez Inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjąć bowiem należało, iż wykonane przez Inwestora roboty są czynnościami przekraczającymi swoim zakresem zwykły zarząd nad rzeczą wspólną. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby Skarżący wprost sprzeciwiał się zalegalizowaniu wykonanych robót instalacyjnych.
W związku z powyższym, w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB powinien wezwać Skarżącego do złożenia pisemnego oświadczenia czy wyraża on zgodę na ww. legalizację wykonanych robót. W sytuacji, w której zgoda taka nie zostanie wyrażona, powinien rozważyć czy zasadnym będzie rozszerzenie prowadzonego postępowania o instalację gazową wykonaną przez Skarżącego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 9 lutego 2020 r., znak: [...], na które to roboty jak wskazywał Inwestor nie uzyskano jego zgody. Dalej wskazał, iż "w sytuacji, w której okazałoby się, iż również J. K. (obecnie Skarżący) nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do części wspólnych, przez które poprowadzona jest instalacja gazowa, zasadnym będzie rozszerzenie przedmiotu postępowania i prowadzenie go co do całej instalacji gazowej wykonanej w ww. budynku mieszkalnym.
Skarżący złożyli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach od wyżej opisanej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie Skarżących z rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie można się zgodzić z punktu widzenia porządku prawnego. Uchylając po raz pierwszy decyzję, organ odwoławczy powinien wyczerpująco określić wszystkie okoliczności, które należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odmienne postępowania jest sprzeczne z ekonomiką postępowania administracyjnego i naraża na szkodę spowodowaną jego przewlekłością, które aktualne trwa już prawie 3 lata. Skarżący podkreślili, że w zaskarżonej decyzji ŚWINB sformułował nowe wytyczne, opierając je na błędnie ustalonym stanie faktycznym, tj. z pominięciem wpisów w księdze wieczystej o nr [...], w której Skarżąca widnieje jako właściciel lokalu, błędnym powołaniem decyzji Starosty [...] z dnia 9 lutego 2020 r. znak: [...], podczas gdy instalacja gazowa w lokalu Skarżących została założona na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 9 lutego 2000 r., oraz błędnym wskazaniem, że przedmiotowe lokale nie są wyodrębnione.
Wskazali także, iż przewlekłość postępowania powoduje odprowadzanie spalin gazowych bezpośrednio przy oknie kuchennym Skarżących wpływa szkodliwie na ich zdrowie i uniemożliwia im właściwe korzystanie z tego pomieszczenia. Dodatkowo powyższe pozostaje w sprzeczności z zasadą budowania zaufania obywatela do Państwa.
W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).
W doktrynie przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728-729).
Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych w/w przepisem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.
Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdza naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz art. 64d § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił w całości decyzję organu odwoławczego.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stała się decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 czerwca 2023 r. nr WINB-WOA.7721.450.2022.KC, którą uchylono w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia 2 listopada 2022 r. w przedmiocie nakazania Inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Organ odwoławczy opierając decyzję o treść art. 138 § 2 k.p.a., uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia zastosowanie art. 136 k.p.a. regulującego kwestię uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu drugoinstancyjnym. Jednocześnie nie wskazał przepisów postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone przez organ pierwszej instancji i stanowiły podstawę uchylenia decyzji.
Dokonując tego rodzaju oceny organ odwoławczy w ramach wytycznych wskazał na zasadność zwrócenia się przez organ pierwszej instancji do Skarżącego o złożenie pisemnego oświadczenia czy wyraża on zgodę na legalizację wykonanych przez Inwestora robót, natomiast w przypadku braku zgody, wskazał na zasadność rozważenia rozszerzenia prowadzonego postępowania o instalację gazową wykonaną przez obecnie Skarżącego w przedmiotowym budynku.
Jednocześnie organ odwoławczy nie dostrzegł żadnych innych uchybień organu pierwszej instancji mających stanowić podstawę do uchylenia decyzji oraz konieczności wyjaśnienia danego zakresu sprawy.
Zdaniem Sądu, wskazana argumentacja nie stanowiła uzasadnionej podstawy do stwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd nie miał wątpliwości, iż wskazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego - ewentualne zwrócenie się do strony o złożenie oświadczenia czy wyraża zgodę na legalizację wykonanych robót instalacyjnych w części wspólnej budynku, mogło zostać dokonane na etapie postępowania odwoławczego, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego. Należy bowiem pamiętać, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obowiązuje w każdym stadium postępowania, a więc również w postępowaniu odwoławczym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 810/05, A. Wróbel w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, s. 181 w: Z. Kmieciak, J. Wagner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023).
Nie stanowiła także wystarczającej podstawy, do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasatoryjnych, kwestia dotycząca "rozważenia przez organ pierwszej instalacji rozszerzenia prowadzonego postępowania" o instalację gazową wykonaną na piętrze budynku oraz częściach wspólnych, Inwestorem których to robót miał być Skarżący.
W sytuacji bowiem, gdy organy administracji publicznej powzięły informacje co do legalności przeprowadzonych robót, w tym okoliczności - jak wskazał organ odwoławczy - czy Skarżący w odniesieniu do części wspólnych, przez które prowadzona jest instalacja gazowa, posiadał zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, niewątpliwie – na organach tych spoczywał obowiązek podjęcia stosownych działań w tym zakresie zgodnie z właściwością. Powyższe nie stanowiło jednak przeszkody do rozpoznania niniejszej sprawy.
W ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wskazany przez organ odwoławczy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy a określony jako: wezwanie J. K. do złożenia pisemnego oświadczenia czy wyraża zgodę na legalizację wykonanych robót, a w sytuacji, w której zgoda taka nie zostanie wyrażona - rozważenie czy zasadnym nie będzie rozszerzenie prowadzonego postępowania o instalację gazową wykonaną przez J. K. (str. 10 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), nie stanowił uzasadnienia dla uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.
Należy pamiętać, że uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wymaga zarówno stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania jak również ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.
Zakres sprawy, który w ocenie organu odwoławczego wymagał wyjaśnienia nie miał takiego charakteru. Stąd też Sąd nie znalazł uzasadnienia do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
W rezultacie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, aby sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy wytycznych, a do ich ewentualnego wyjaśnienia nie mogło dojść w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a. jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.
Odnotowania również wymaga, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), na co zasadnie zwracali uwagę Skarżący w uzasadnieniu złożonego sprzeciwu. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 800/21). Na marginesie Sąd jedynie sygnalizuje, że pozostałe podniesione przez Skarżących kwestie pozostają poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej na aktualnym etapie postępowania.
Reasumując w sprawie nie istniały przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy powinien uwzględnić, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – uchylił zaskarżoną decyzję.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku).
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.