Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach na podstawie art. art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A.K. (skarżącej) reprezentowanej przez adwokata M.Z. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy G. przez Kierownika Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem E.K., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z dnia 25 maja 2020 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem E.K.. Jako uzasadnienie organ I instancji przywołał brzmienie obowiązujących przepisów i podał okoliczności stanu faktycznego ustalone w ramach postępowania dowodowego, które uzasadniają wydane rozstrzygnięcie. Jako przyczynę odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał niespełnienie warunków art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111- dalej "u.s.r."), gdyż niepełnosprawność męża skarżącej powstała w wieku 58 lat oraz art. 17 ust. 1 u.s.r, gdyż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.s.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.s.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącą, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uwzględnienie odwołania i o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium wskazało, że skarżąca nie pracuje, nie pobiera świadczeń emerytalno - rentowych, opiekuje się niepełnosprawnym mężem od dnia [...] r., sprawując nad nim całodobową opiekę. Skarżąca na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] r. została zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] r. Niepełnosprawność istnieje od [...] r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r. Wniosek o wydanie orzeczenia został złożony w dniu [...] r., a w orzeczeniu między innymi wskazano, iż skarżąca jest niezdolna do pracy. Kolegium przytoczyła brzmienie art. 17 ust. 1 u.s.r. zauważając, że akt sprawy wynika, iż mąż skarżącej na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do dna [...] Niepełnosprawność istnieje od dnia [...] r. a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r. Wniosek o wydanie orzeczenia został złożony w dniu [...] r.
Po pierwsze Kolegium stwierdziło, że nie można poprzestać na literalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.s.r. ale powołując się na zasady wynikające z Konstytucji RP należy uznać, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak również z treści art. 23 i 27 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w świetle którego małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy. Pod pojęciem wzajemnej pomocy należy rozumieć niewątpliwie także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W opinii Kolegium pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być negatywną przesłanką dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ta legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności, a małżonek sprawujący nad nią opiekę i ubiegający się o to świadczenie spełnia pozostałe wymagania ustawowe uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Natomiast prezentowane przez Kolegium do tej pory stanowisko odnośnie art, 17 ust. 1b u.s.r. musi ulec zmianie w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 190 ust, 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązująca i są ostateczne. stwierdził, iż w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, które jest wyznacznikiem standardów orzekania dla organów administracji zaznacza się, iż ustalenie faktu niepełnosprawności i jego stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności i tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania stopnia niepełnosprawności. Decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że wnioskodawca powinien spełnić przewidziane prawem wymogi, gdyż tylko wówczas istnieje podstawa prawna do jej wydania zgodnie z żądaniem osoby.
Kolegium stwierdziło, że organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne. Zastosował właściwe przepisy prawa i odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podzieliło słuszność tych ustaleń, a stronie zapewniono czyny udział w postępowaniu oraz wszelkie prawa i uprawnienia w ww. zakresie. Skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, albowiem wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad bliską osobą, która jej wymaga. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że niepodejmowanie zatrudnienia czy rezygnacja z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej przez stronę wynika bezpośrednio z konieczności sprawowania opieki nad mężem. Skarżąca na podstawie ww. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jest niezdolna do jakiejkolwiek pracy do dnia [...] r. - dlatego też jako osoba niepełnosprawna nie spełnia ustawowych warunków, gdyż nie tylko nie podejmuje bądź nie zrezygnowała za zatrudnienia by móc sprawować opiekę nad mężem, lecz w ogóle nie może podjąć zatrudnienia ze względu na swój stan zdrowia i niezdolność do pracy.
Kolegium nie kwestionuje, że skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym mężem, jednakże w jej przypadku nie występuje obecnie związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją, czy niepodejmowaniem zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Wnioski i zarzuty zawarte w odwołaniu z uwagi na powyższe nie zasługują na uwzględnienie.
Kolegium zauważyło, iż bezspornie środki budżetowe na świadczenia rodzinne muszą zostać zabezpieczone w ilości pozwalającej na korzystanie z nich przez wszystkich uprawnionych. Jednakże społeczeństwo i jego obywatele muszą żyć w przekonaniu, że organy Państwa dbając to, aby pieniądze publiczne były wykorzystywane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i otrzymywały je wyłącznie osoby uprawnione. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że instytucje odpowiedzialne nie wykonują swoich ustawowych obowiązków i marnotrawią środki publiczne.
Mając na uwadze faktyczny i prawny stan sprawy Kolegium orzekło jak w sentencji.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła skarżąca. Zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.s.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu stwierdziła, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.s.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.)wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych czy też postanowień sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.
Badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwzględnieniem tych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, choć nie wszystkie argumenty przedstawione w decyzji są trafne. Podkreślić przy tym należy, iż nie miały one ostatecznie wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogły stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1p.p.s.a.
Istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami, a skarżącą jest zagadnienie, czy można było w świetle przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111-dalej "u.s.r.") przyznać jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu mężem.
Niekwestionowaną okolicznością w sprawie jest to, że E.K. -mąż skarżącej na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do dna [...] r. ze wskazaniem, iż: wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki, a także wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność istnieje od dnia [...] r. a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r. Z treści orzeczenia wynika, że mąż skarżącej wymaga czynności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie danej osoby.
Nie jest kwestionowane, że skarżąca nie pracuje, nie pobiera świadczeń emerytalno - rentowych, opiekuje się niepełnosprawnym mężem od dnia [...] r., sprawując nad nim całodobową opiekę. Ponadto na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] r. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] r. Niepełnosprawność istnieje od [...] r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r. W orzeczeniu między innymi wskazano, iż skarżąca jest niezdolna do pracy.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1. matce albo ojcu,
- 2. opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Niewątpliwie skarżąca, jako współmałżonka jest osobą zaliczoną do innych osób.
W myśl art. 17 ust. 1a u.s.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.s.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Kolegium słusznie wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b u.s.r. wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, utracił przymiot konstytucyjności przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium.
W ocenie organów obydwu instancji skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki, a to również między innymi z uwagi wskazania wynikające z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. – niezdolna do pracy.
Sąd uznał, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.s.r. nie zasługuje na uwzględnienie. Argumenty podnoszone przez skarżącą nie mogły zatem zostać uwzględnione przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Z ustaleń faktycznych wynika jednoznacznie, że rezygnacja z aktywności zawodowej skarżącej nie była i nie jest związana z koniecznością sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Kolegium zasadnie oceniło, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącej z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 u.s.r. (brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).
Uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.) Dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna w CBOSA).