Uzasadnienie
Zarząd [...] Wodociągów Spółki Akcyjnej z siedzibą w S., decyzją nr [...] z [...] r., wydaną na podstawie art. 9xb pkt 2 w zw. z art. 9zb ust. 1b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 - dalej u.cz.p.g.) w związku z § 3 punkt 5) oraz § 4 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie powierzenia Rejonowemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w S. Spółka Akcyjna obowiązkowego zadania własnego gminy i upoważnienia Zarządu Spółki Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w S. Spółka Akcyjna do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia [...] r., poz. [...]), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), postanowił nałożyć karę pieniężną w wysokości 800 zł za złożenie 8 dni po terminie sprawozdania za II kwartał 2016 r., sporządzanego przez podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, na przedsiębiorcę "A" Sp. j. z siedzibą w K. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 11 sierpnia 2016 r. do Zarządu [...] Wodociągów S.A. wpłynęło sprawozdanie za II kwartał 2016 r., przedsiębiorcy "A" Sp. j., zgodnie z art. 9o ust. 1 u.cz.p.g.
Z pieczęci na kopercie, w której dostarczono sprawozdanie wynika, że zostało ono nadane w placówce pocztowej w C. w dniu 8 sierpnia 2016 r., a zatem 8 dni po terminie, który zgodnie z art. 9o ust. 2 ustawy upłynął 31 lipca 2016 r.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła spółka "A" sp. j. pismem z dnia 11 października 2017 r. Zażądano uchylenia decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzucono naruszenie art. 7, 77 §1, 107 §1 pkt 6 k.p.a., art. 7 ust 1 pkt 2 i art. 9xb pkt 2 u.cz.p.g., m. in. poprzez brak wyjaśnienia, czy przedsiębiorca faktycznie prowadził działalność gospodarczą w zakresie określonym w decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji dokonał prawidłowego wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania za II kwartał 2016 roku, podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżnienia zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Argumenty odwołania w istocie sprowadzają się do próby forsowania wykładni przepisu art. 9xb pkt 2 ustawy, opierającej się na założeniu, że do przedkładania przedmiotowych sprawozdań zobowiązany jest jedynie taki podmiot, który faktycznie w danym okresie prowadzi działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a okoliczność tę ma każdorazowo badać organ administracji publicznej. Wykładania taka jest niewłaściwa i nieusprawiedliwiona.
Skargę na powyższą decyzję złożyła ww. Spółka, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, tj.: art. 136 k.p.a. w zw. art. 7, art. 77 §1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy przedsiębiorca posiadający zezwolenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. faktycznie wykonywał działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w II kwartale 2016 r., a tym samym, czy był zobowiązany do złożenia sprawozdania kwartalnego, o którym mowa w art. 9o ust. 1 ustawy, pomimo tego że organ posiadał pisemne informacje pochodzące od przedsiębiorcy wskazujące na zaniechanie przez przedsiębiorcę działalności w okresie za który zostało złożone sprawozdanie;
- 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:
- — art. 9o ust. 1 u.cz.p.g., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przedsiębiorca posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, jest zobowiązany do wykonywania obowiązku sprawozdawczego określonego w przepisie art. 9o ust. 1 powołanej ustawy, w terminie określonym w art. 9o ust.2 ustawy, nawet wówczas, gdy faktycznie nie prowadzi działalności określonej w zezwoleniu w okresie sprawozdawczym, pomimo tego, że treść powołanego przepisu wskazuje, że obowiązek taki spoczywa jedynie na podmiocie faktycznie wykonującym działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, na co wskazuje użyte w powołanym przepisie sformułowanie "podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest zobowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań",
- — art. 9xb pkt 2 u.cz.p.g., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż posiadanie zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, jest tożsame z prowadzeniem działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, w konsekwencji że niezłożenie w terminie określonym w art. 9o ust. 2 powołanej ustawy sprawozdania za II kwartał 2016 r. uzasadnia nałożenie kary pieniężnej za każdy dzień opóźnienia w jego złożeniu, pomimo nieprowadzenia przez skarżącą działalności w powołanym wyżej zakresie w kwartale, za który sprawozdanie zostało złożone.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej wniesionej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z art.9o ust. 1 ustawy obowiązek sporządzenia kwartalnych sprawozdań obciąża podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżnienia zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a nie podmiot posiadający zezwolenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Gdyby wolą ustawodawcy było uzależnienie obowiązku złożenia sprawozdania kwartalnego jedynie od formalnego posiadania zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, a nie od zaistnienia sytuacji faktycznej "prowadzenia działalności w zakresie opróżnienia zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych", to powyższa intencja zostałaby wyrażona w sposób jasny w treści art. 9o ust. 1 ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 9o. ust. 1 i 2 przywołanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnego sprawozdania w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy.
W sprawie niewątpliwym jest, że Spółka posiadała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, co wynika m. in. z wpisów w sprawozdaniu podmiotu. Bezspornym jest także i niekwestionowanym przez orzekające w sprawie organy, że w II kwartale 2016 r. Spółka de facto żadnej ww. działalności nie prowadziła, co także wynika ze sprawozdania podmiotu, zdaniem organu spóźnionego.
Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się w istocie rzeczy do tego, czy "podmiot" posiadający zezwolenie na działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych ma obowiązek składania sprawozdań za poszczególne kwartały, w tym także sprawozdań za kwartały, w których działalności faktycznie nie wykonuje, mających zatem charakter tzw. sprawozdań zerowych.
Wskazać należy, że konstrukcja prawna przyjęta w art. 9o ust. 1 u.cz.p.g. jest podobna do tej, którą znajdujemy w art. 9n ust. 1 tej ustawy. Jednakowoż pomiędzy regulacją zawartą w dalszych ustępach art. 9n a odnoszącym się do podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników art. 9o tejże ustawy występuje istotna odmienność. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z przepisem art. 9n ust. 6 ww. ustawy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który w danym półroczu odpadów tych nie odbierał, przekazuje właściwemu organowi, w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy – sprawozdanie zerowe. Przewidziany w art. 9n ust. 6 ustawy obowiązek składania sprawozdania zerowego wprowadzony został nowelizacją z 1 lutego 2015 r. Podkreślenia zatem wymaga, że odnoszący się do przedmiotowej sprawy art. 9o u.cz.p.g. wyrażonego wprost obowiązku składania sprawozdań zerowych ani nie przewidywał w poprzednim stanie prawnym, ani też nie przewiduje po nowelizacji.
W konsekwencji, o ile podmiot odbierający odpady nawet pomimo faktycznego nieprowadzenia działalności w danym kwartale i tak terminowo musi złożyć sprawozdanie zerowe, o tyle podmiot opróżniający zbiorniki obowiązku takiego wprost, literalnie wyrażonego w przepisach, nie ma.
Skoro zatem racjonalny ustawodawca wprowadzając w trakcie nowelizowania ustawy precyzyjnie wyrażony obowiązek składania sprawozdań zerowych w odniesieniu do niektórych podmiotów gospodarczych, nie wprowadził go jednocześnie w odniesieniu do podmiotów opróżniających zbiorniki, to zdaniem Sądu obowiązku takiego nie można domniemywać, ani wywodzić w drodze analogii, ani w drodze interpretacji rozszerzającej niedookreślonego w ustawie pojęcia podmiotów prowadzących określoną działalność, ani też wywodzić obowiązku takiego z treści zezwolenia. Obarczenie bowiem podmiotu odpowiedzialnością i wymierzenie mu kary wymaga uprzedniego jednoznacznego wykazania, że okoliczności faktyczne sprawy wprost odpowiadają stanowi faktycznemu, za który winna zostać, zgodnie z przepisami ustawy, wymierzona kara administracyjna.
Sąd zauważa w tym miejscu, że stosownie do art. 7a k.p.a. niedające się usunąć wątpliwości należy tłumaczyć na korzyść strony, na którą nakładany jest obowiązek prawny. Wprawdzie przepis ten, z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie, nie mógł bezpośrednio znaleźć zastosowania w sprawie, jednak w istocie zasada w nim wyrażona, z mocy art. 8 k.p.a. statuującego zasadę zaufania do organów państwa, funkcjonowała w orzecznictwie już wcześniej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2096/11).
Powyżej sformułowane uwagi prowadzą do wniosku, iż tak organ odwoławczy, jak i organ I instancji orzekający w przedmiotowej sprawie błędnie zastosowały art. 9o ust. 1 i 2 w zw. z art. 9xb pkt 2 u.cz.p.g. i nałożyły na skarżącą Spółkę karę za nieterminowe złożenie sprawozdania przez podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, pomimo że – z uwagi na faktyczne nieprowadzenie działalności – nie było ku temu podstaw. Analogiczny pogląd wyrażony został w tut. Sądzie w prawomocnych wyrokach z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 697/17, a także z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 657/17.
Jeśli udzielone Spółce zezwolenie obligowało do zawierania stosownych umów z właścicielami nieruchomości, a podmiot obowiązku tego nie realizował, to stanowi to niedopełnienie warunków określonych w zezwoleniu, co ewentualnie może uzasadniać cofnięcie zezwolenia (art. 9 ust. 2 u.cz.p.g.). Niedopełnienie to nie zezwala jednak na wymierzenie kary stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy.
Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i 145 § 3 p.p.s.a., postanowił uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, a także umorzyć postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe. O kosztach obejmujących wpis (100,00 zł) i opłatę za czynności pełnomocnika (270 zł), a także opłatę od pełnomocnictwa (17 zł), orzeczono na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.