Uzasadnienie
W dniu 23 czerwca 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynęło pismo pełnomocnika L. B. wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej synem B. B. Pełnomocnik strony w piśmie powołał się na sprawowanie przez L. B. całodobowej opieki nad synem, fakt iż spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny wobec syna oraz wyjaśnił, że strona pobiera emeryturę, jednak przysługuje jej w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wybór świadczenia korzystniejszego.
Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] r. wynika, że syn strony zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano na stałe, niepełnosprawność istnieje od urodzenia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS Oddział w C. nr akt [...] z dnia [...] r. ustalono, że syn wnioskodawczyni jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie organ ustalił, że strona pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.025,00 zł miesięcznie. Nadto wnioskodawczyni złożyła oświadczenie (na piśmie), że sprawuje codzienna opiekę nad swoim synem i wykonuje wobec niego takie czynności opiekuńczo-pielęgnacyjne jak: codzienna toaleta, zmiana pieluch, oklepywanie, przygotowywanie i podawanie posiłków, podawanie leków, ubieranie, opierunek, przenoszenie z łóżka do wózka.
Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wójt Gminy K. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji przytoczył mające zastosowanie w tej sprawie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a następnie wskazał, że strona w chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skończyła [...] lat, zatem osiągnęła wiek emerytalny i pobierała wcześniejsza emeryturę z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, wypłacaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w C., na podstawie decyzji z dnia [...] r. o waloryzacji emerytury znak: [...]. Powyższa okoliczność uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Na skutek odwołania adresatki decyzji sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, które zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy uznał, że zarówno ustalenia Wójta Gminy K. w sprawie, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest łączne zaistnienie wszystkich pozytywnych przesłanek ustawowych oraz braku wystąpienia którejkolwiek z tzw. negatywnych przesłanek ustawowych. Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 3 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury. Tym samym fakt posiadania przez wnioskodawczynię prawa do emerytury z tytułu sprawowanej nad niepełnosprawnym synem opieki stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na tę decyzję do tutejszego Sąd złożyła jej adresatka reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła SKO w Katowicach naruszenie:
- - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego;
- - art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony;
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że stosowanie tego przepisu wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. odmawiającą wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111). Skarżąca wnioskowała o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. Jak wynika z akt sprawy skarżąca odrębną decyzją uzyskała prawo do emerytury.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.).
W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
W niniejszej sprawie organy przede wszystkim ustaliły, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z ZUS. Nie poczyniły tu jednak żadnych bardziej dogłębnych ustaleń i rozważań. Świadczenie to jest znacznie niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoby znajdujące się w podobnej sytuacji są zatem różnicowane bez żadnych racjonalnych powodów.
Nie można też stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.
Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Wyżej opisana specyficzna sytuacja skarżącej uzasadnia takie podejście. Znalazło on poparcie również w wyrokach NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19 i z 8 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 2392/19 (zob. podane tam orzecznictwo).
Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury, w wysokości niższej niż to świadczenie. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy tym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Po dokonaniu pełnych ustaleń faktycznych należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Organy wezmą pod uwagę, że skoro skarżąca ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawnym, dorosłym mężczyzną (jej wiek i zdrowie nie uniemożliwiają jej tego), to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia.
W jej wieku wiele osób jeszcze pracuje. Skarżąca nie może jednak tego uczynić z powodu trudnej sytuacji domowej. W tym kontekście należy ocenić możliwość zawieszenia emerytury przez skarżącą i przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.