Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 22 maja 2023 r. znak: SKO.4117.447.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.
Burmistrz Miasta i Gminy O. (dalej "Organ pierwszej instancji") decyzją z 28 listopada 2022 r. znak: [...] odmówił M. B. (dalej "Skarżący") przyznania dodatku węglowego.
Skarżący pismem z 11 stycznia 2023 r. wniósł odwołanie od decyzji Organu pierwszej instancji.
Zaskarżonym postanowieniem Organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podstawę prawną postanowienia stanowił w szczególności art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej postanowienia: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu postanowienia Organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zostało wniesione przez Skarżącego 12 stycznia 2023 r. (data nadania przesyłki pocztowej). Skutek doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. nastąpił 13 grudnia 2022 r., zatem termin do złożenia odwołania upływał 27 grudnia 2022 r. Skarżący wniósł odwołanie z naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a., co obliguje Organ odwoławczy do wydania postanowienia o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu.
W skardze do sądu administracyjnego Skarżący zaskarżył w całości postanowienie Organu odwoławczego. Wyjaśnił, że w okresie od [...] listopada 2022 r. do [...] grudnia 2022 r. przebywał w szpitalu i przedstawił zwolnienie lekarskie, o czym był poinformowany Burmistrz i MOPS O. pismem z 18 listopada 2022 r. Kopię decyzji Organu pierwszej instancji Skarżący odebrał osobiście tuż po wyjściu ze szpitala, tj. [...] stycznia 2023 r., a 12 stycznia 2023 r. Skarżący wysłał odwołanie.
W odpowiedzi na skargę, Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podniósł argumenty zbieżne z treścią zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że odebranie kopii decyzji nie ma znaczenia dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ponowne późniejsze doręczenie tej samej decyzji nie czyni nieskutecznym wcześniejszego doręczenia decyzji w trybie art. 44 § 4 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Sprawa Skarżącego została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Należy wyjaśnić, że pierwszym etapem postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym jest badanie odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Na tym etapie organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie, które jest ostateczne i może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stanowiło ustalenie, że Skarżący wniósł odwołanie od decyzji odmawiającej przyznania dodatku węglowego z uchybieniem 14-dniowego terminu wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. Skarżący nie składał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Decyzja pierwszoinstancyjna nie została doręczona Skarżącemu osobiście, a w trybie art. 44 k.p.a.
Sąd dokonał analizy prawidłowości doręczenia zastępczego Skarżącemu decyzji Organu pierwszej instancji z 28 listopada 2022 r. i uznał, że było one nieprawidłowe, a w konsekwencji nieskuteczne.
Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Skarżący pismem z 18 listopada 2022 r. (wpływ do Organu pierwszej instancji – 21 listopad 2022 r.) powiadomił zarówno Organ pierwszej instancji, jak i Kolegium, o swojej czasowej nieobecności w miejscu zamieszkania podanym we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Wskazany we wniosku adres miejsca zamieszkania stanowił jednocześnie adres do korespondencji Skarżącego. W piśmie z 18 listopada 2022 r. Skarżący oświadczył, że w okresie od [...] listopada 2022 r. do [...] grudnia 2022 r. przebywa w szpitalu. Wskazał także, że jest w posiadaniu dowodów potwierdzających jego argumenty i w razie potrzeby jest w stanie je przedstawić, jednakże z oczywistych względów dopiero po zakończeniu hospitalizacji, tj. po [...] grudnia 2022 r. W dniu 28 listopada 2022 r. Organ pierwszej instancji wydał, a następnie wysłał na adres miejsca zamieszkania Skarżącego decyzję odmawiającą przyznania dodatku węglowego.
Pierwsze zawiadomienie o pozostawieniu pisma (decyzji) wraz z informacją o możliwości jego odbioru miało miejsce 29 listopada 2022 r., zaś powtórne zawiadomienie – 7 grudnia 2022 r. Skarżący odebrał decyzję osobiście w siedzibie Organu pierwszej instancji tuż po wyjściu ze szpitala, tj. [...] stycznia 2023 r. Odwołanie od decyzji wniósł zaś 12 stycznia 2023 r.
Wskazane wyżej okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości jako wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Nie są także kwestionowane ani przez Skarżącego ani przez Organ odwoławczy.
Z przytoczonych okoliczności faktycznych wynika, że Organ pierwszej instancji wszedł w posiadanie pisma Skarżącego informującego o jego czasowej nieobecności w miejscu zamieszkania, jeszcze przed wysłaniem do niego decyzji w sprawie dodatku węglowego. Przywołane daty korespondencji Organu pierwszej instancji i Skarżącego, wskazują, że organ miał siedem dni na zaznajomienie się z treścią pisma z 18 listopada 2022 r. i poczynienie odpowiednich działań zmierzających do uwzględnienia informacji przekazanej przez Skarżącego. Organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy został poinformowany o czasowej nieobecności Skarżącego, powinien przyjąć, iż Skarżący wyraża tym samym prośbę nie tylko o nieprzeprowadzanie w tym czasie czynności postępowania wyjaśniającego wymagającego jego udziału, ale także o niedoręczanie mu w tym czasie żadnych rozstrzygnięć w sprawie. Organ pierwszej instancji kierując się zasadami wynikającymi z art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. winien zatem doręczyć decyzję w sprawie dodatku węglowego wówczas, kiedy wiadomym było, iż Skarżący może ją odebrać po wyjściu ze szpitala.
Dopiero niepodjęcie korespondencji przez Skarżącego skierowanej do niego przez organ po znanym mu terminie jego nieobecności mogło skutkować zastosowaniem domniemania doręczenia korespondencji zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. przy uprzednim wypełnieniu warunków określonych w § 1 – 3 tego przepisu. Zastępcze doręczenie decyzji w sprawie dodatku węglowego w tym stanie rzeczy było zatem nieprawidłowe.
Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym, organy administracji publicznej wiedząc o czasowej nieobecności strony postępowania administracyjnego w jej miejscu zamieszkania powinny, kierując się zasadami słuszności i uwzględnienia słusznego interesu strony, doręczyć decyzję lub rozstrzygnięcie administracyjne w sprawie, wówczas, kiedy wiadomym było, że strona może ją odebrać. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że w sytuacji, gdy strona postępowania administracyjnego nie zmieniła miejsca zamieszkania, a jedynie czasowo w nim nie przebywała, nie ma podstaw do postawienia zarzutu niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a. i obciążania strony skutkami wynikającymi z § 2 tego przepisu (por. wyrok NSA z 24 października 1997 r., I SA/Gd 1462/96, LEX nr 32649).
Ponadto w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, wedle którego adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 15 września 2011 r., II GSK 1761/11, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego należy uznać, że stanowisko Kolegium co do daty doręczenia Skarżącemu decyzji w sprawie dodatku węglowego jest wadliwe, co skutkuje stwierdzeniem naruszenia przez Organ odwoławczy art. 134 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a.
Rozpoznając sprawę ponownie Organ odwoławczy winien uwzględnić oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, która sprowadza się do uznania, że odwołanie Skarżącego wniesione zostało w ustawowym terminie.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 134 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżący, zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych i działający osobiście, nie wykazał aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).