Uzasadnienie
Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 821 ze zm., dalej u.w.r.) odmówił A.K. przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka M.K. w rodzinie zastępczej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał m. in., że Sąd Rejonowy w C. postanowieniem z dnia [...] r. w trybie zarządzenia tymczasowego powierzył skarżącej bieżącą pieczę nad małoletnią. W ocenie organu, z uwagi, że skarżącej została przyznana jedynie bieżąca piecza nad dzieckiem do czasu prawomocnego zakończenia sprawy, świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej nie przysługuje.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że od dnia 14 września 2019 r. dziecko jest na jej całkowitym utrzymaniu. Nadto w trakcie badań wykonanych w szkole powstało podejrzenie choroby tarczycy u dziecka, co będzie generowało dodatkowe koszty związane z leczeniem tego schorzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył regulację zawartą w art. 80 ust. 1 u.w.r. oraz wyjaśnił, że świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka przysługuje rodzinie zastępczej (każdego typu) oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka. W rozpoznawanej sprawie rodziną zastępczą wobec małoletniej są I. i M. R.. W Sądzie Rejonowym w C. toczy się postępowanie o rozwiązanie rodziny zastępczej, jaką tworzą wskazane powyżej osoby. Dopiero po rozwiązaniu istniejącej rodziny zastępczej oraz ustanowieniu skarżącej rodziną zastępczą, będzie mogła się ona ubiegać o przedmiotowe świadczenie.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1 i art. 90 u.w.r., poprzez błędne ich rozumienie, zgodnie z którym wyłącznie orzeczenie Sądu Rodzinnego o ustanowieniu skarżącej rodziną zastępczą dla małoletniej (po orzeczeniu o rozwiązaniu rodziny zastępczej poprzedników) może stanowić podstawę do przyznania skarżącej świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania M. K., pomimo legitymowania się przez skarżącą orzeczeniem Sądu Rodzinnego o powierzeniu bieżącej pieczy nad małoletnią i sprawowaniem faktycznej pieczy od dnia 14 września 2019 r.
Zdaniem skarżącej decyzje obu organów naruszają także art. 32 ust. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji RP oraz Konwencję o Prawach Dziecka, przyjętą przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowaną przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.w.r. umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 35a, art. 58 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 103 ust. 2 pkt 2 i 3.
Ustawodawca w art. 35 ust. 1 ustawy posłużył się zwrotem "umieszczenie w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu", co oznacza, iż każde orzeczenie sądu, w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim, mające charakter powierzenia pieczy zastępczej, uprawniać może do uznania, iż osobie/rodzinie powierzono tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej (także m. in. w rozumieniu art. 90 u.w.r.), co stanowiłoby podstawę przyznania świadczeń, o których mowa w art. 80 ust. 1 ww. ustawy. Z kolei w świetle art. 80 ust. 1 u.w.r. rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, w wysokości prawem określonej.
W ocenie składu orzekającego, organ nieprawidłowo uznał, iż świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej należy się dopiero od daty wydania orzeczenia o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej, a nie od daty wydania postanowienia udzielającego zabezpieczenia, poprzez powierzenie stronie skarżącej sprawowania bieżącej pieczy nad małoletnią.
Sąd Rejonowy postanowił w trybie natychmiastowym tymczasowo umieścić małoletnią pod bieżącą pieczą skarżącej. Uznał, że dobro dziecka jest zagrożone, ponieważ kwestia bieżącej pieczy nad małoletnią pozostawała nieuregulowana. Wprawdzie w przywołanym orzeczeniu Sąd Rejonowy nie posłużył się określeniem, z którego wynikałoby, że "umieścił małoletnią w pieczy zastępczej", w rozumieniu art. 35 ust. u.w.r., to jednak opisane orzeczenie czyni zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm.), zgodnie z którym w sytuacji, gdy dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia, w szczególności może zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
W niniejszej sprawie, nie bez znaczenia pozostaje także konstytucyjna zasada równego traktowania wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z którą nie sposób pogodzić sytuacji, w której podmiot sprawujący faktycznie pieczę bieżącą na dzieckiem zostałby pozbawiony uprawnienia do świadczenia wyłącznie z tego względu, że nie uzyskał jeszcze orzeczenia o ustanowieniu rodziny zastępczej, a jednocześnie legitymuje się orzeczeniem o powierzeniu pieczy bieżącej i faktycznie ją sprawuje. Dysponuje zatem orzeczeniem, które w skutkach pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 288/13; w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 468/13).
Tym samym konieczne było dokonanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy. Podkreślić też trzeba, że Konstytucja nie ogranicza się do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji RP nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX).
Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).
Skoro Państwo systemowo wspiera rodziny w wychowywaniu i utrzymaniu dzieci, to w ocenie Sądu również osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo (mocą orzeczenia sądowego) powierzyło jakąkolwiek pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Łd 505/19).
Argument organu, że rodziną zastępczą formalnie są inne osoby nie może zostać uwzględniony, skoro nie pełnią one faktycznie swej roli, a zgodnie z art. 87 ust. 1 u.w.r. świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a oraz art. 81, przyznaje się do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej. To już nastąpiło, skoro małoletnia pozostaje pod bieżącą pieczą skarżącej. Argumentacja organu prowadziłaby do wniosku, że w ww. okresie przejściowym, wsparcie nie przysługiwałoby żadnej osobie, choć koszty utrzymania dziecka zapewne nie zmniejszyły się.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy w sposób prawidłowy ustalić wszystkie okoliczności sprawy i wziąć pod uwagę powyższą wykładnię przepisów.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.