Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Naczelnik Gminy w P. zatwierdził scalenie gruntów wsi S., W., Z. i S. Pismem z dnia [...]r. W. i I. S. zwrócili się do Urzędu Wojewódzkiego w C. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy P., zarzucając jej niewykonalność, a także rażące naruszenie prawa. Pomimo bowiem, że oboje byli uczestnikami scalania (wspólnie wymieniał ich jako właścicieli akt własności ziemi), to jednak I.S. nie brała udziału w postępowaniu i nie został jej przedłożony do podpisu jakikolwiek dokument scaleniowy.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda C. stwierdził nieważność decyzji scaleniowej z [...]r. w części dotyczącej gospodarstwa I. i W. S. podając w uzasadnieniu, że istotnie I.S. nie brała udziału w postępowaniu. Nadto wskazał, iż decyzja nie zawiera oznaczeń działek wydzielonych poszczególnym uczestnikom scalenia.
Po stwierdzeniu nieważności decyzji scaleniowej w części dotyczącej gospodarstwa rolnego I. i W. S. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...]r. zatwierdził projekt scalenia gruntów gospodarstwa rolnego A.S. (syna I. i W. S., któremu rodzice umową Nr [...] z [...]r. przekazali własność gospodarstwa). Zaskarżone w drodze odwołań wniesionych przez A.S. oraz właściciela sąsiedniego gospodarstwa rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody C. z dnia [...]r.
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt IISA/KA1336/98 po rozpatrzeniu skargi A.S. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach stwierdził nieważność decyzji Wojewody C. z [...]r. i z dnia [...]r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...]r. W uzasadnieniu Sąd podniósł m.in., iż I. i W. S. złożyli wniosek oparty w istocie na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) w postaci braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy.
Tym samym wniosek ten mógł być rozważany jedynie w kontekście ewentualnego wznowienia postępowania natomiast nie w drodze wszczęcia postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę uprawniającą do wznowienia postępowania jest bowiem, zdaniem Sądu, rażącym naruszeniem prawa. Nadto Sąd uznał zaskarżoną decyzję za niewykonalną albowiem odniosła się ona jedynie do części postępowania scaleniowego.
W odpowiedzi na nawiązujące do treści uzasadnienia wyroku NSA zapytanie Starostwa Powiatowego w C. pismem z dnia [...]r. I. i W. S. potwierdzili, że swój wniosek z dnia [...]r. uważają za aktualny i proszą o jego rozpatrzenie jako wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem I.S. nie brała udziału w postępowaniu scaleniowym. W trakcie prowadzonej następnie korespondencji I.S. przesłała ponadto sporządzone w dniu [...]r. oświadczenie, iż nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania scaleniowego, a o jego zakończeniu dowiedziała się dopiero po zakończeniu scalenia. Nadto w okresie od [...]r. do [...]r. przebywała w szpitalu.
W kolejnym piśmie z dnia [...]r. I.S. doprecyzowała, iż nie brała udziału w postępowaniu scaleniowym bez własnej winy. O swoich uprawnieniach do działania dowiedziała się przypadkowo od męża po jego wizycie u prawnika w [...]r. albowiem poprzednio małżonków utwierdzano cyt. “w przekonaniu, że udział męża w postępowaniu jest wystarczający".
Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Starosta C. wznowił zakończone decyzją Naczelnika Gminy w P. z [...]r. postępowanie w sprawie scalenia przedmiotowych gruntów, podając iż czyni to na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. po ustaleniu, że wniosek stron z dnia [...]r. został złożony w terminie oraz po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień w sprawie.
Decyzją z dnia [...]r. [...] Starosta C. odmówił uchylenia decyzji Naczelnika Gminy w P. z [...]r. podnosząc w uzasadnieniu, iż nie można uznać, że I.S. nie brała udziału w postępowaniu scaleniowym bez własnej winy. Zgodnie bowiem z ustawą scaleniową dokumenty dotyczące scalenia podawane były do wiadomości wszystkim uczestnikom scalenia mogła więc zapoznawać się z nimi na każdym etapie jego prowadzenia zwłaszcza, że W.S. z którym prowadziła wspólne gospodarstwo domowe brał czynny udział w postępowaniu jako członek Rady Uczestników Scalenia. Oświadczenie, iż I.S. przed [...]r. była przekonana, że udział męża w scaleniu jest wystarczający dodatkowo dowodzi, zdaniem organu, braku zainteresowania I.S. przebiegiem i wynikami scalenia.
Nadto uchylenie przedmiotowej decyzji scaleniowej jest niedopuszczalne w myśl art. 146 § 1 k.p.a. albowiem od jej ogłoszenia minęło więcej niż pięć lat. Organ I instancji zwrócił także uwagę na fakt, iż w trakcie postępowania ustalono, że występujący jako małżonkowie I. i W. S. w istocie nigdy w USC nie zawarli związku małżeńskiego.
I. i W. S., działając poprzez ustanowionego pełnomocnika, złożyli odwołanie od decyzji Starosty C. zarzucając rozstrzygnięciu brak szczegółowego rozpoznania sprawy. Odwołujący się zażądali [...] zł odszkodowania za okres nieudolnego rozpatrywania sprawy przez organy administracji, jak również stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej z [...]r. albowiem zdaniem stron kwestia ta nie została rozpatrzona przez NSA, które zajęło się sprawą cyt. “mniejszej wagi".
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda Ś. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu C. odmawiającą uchylenia decyzji scaleniowej z [...]r. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, iż jego zdaniem nie można uznać, że I.S. nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy. O podjęciu postępowania scaleniowego wszyscy uczestnicy zostali bowiem powiadomieni poprzez odczytanie zawiadomienia w trakcie ogólnego zebrania oraz poprzez jego wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy P. i we wsi S. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut I.S., iż nie została powiadomiona o podjęciu postępowania albowiem przepisy tzw. ustawy scaleniowej nie przewidują innej formy indywidualnego powiadamiania. Organ zaakcentował też, iż wszystkie czynności podejmował w trakcie postępowania scaleniowego współwłaściciel nieruchomości W.S. prowadzący wówczas z I.S. wspólne gospodarstwo domowe. Także pobyt I.S. w szpitalu, krótki w stosunku do [...] okresu trwania postępowania scaleniowego, nie tłumaczy dlaczego pomimo takiej możliwości nie wzięła ona udziału w całym toku postępowania, w tym w czynności okazania projektu scalenia, kiedy to mogła dowiedzieć się o przebiegu granicy działki siedliskowej.
Organ zaakcentował też, iż od dnia ogłoszenia decyzji naczelnika Gminy P. do dnia złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania upłynęło [...] lat, a tym samym w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a i 146 § 1 k.p.a uchylenie decyzji scaleniowej nie jest dopuszczalne. Organ II instancji wskazał też stronie tryb dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych.
Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik I. i W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu skarżący domagają się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ś., podkreślają bowiem, iż decyzja ta jest krzywdząca zarówno dla nich, jak też ich syna, A.S.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Skarżący złożyli nadto dodatkowe pismo procesowe z dnia [...]r. wnoszące między innymi o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji geodezyjnej i szczegółowe zbadanie procedury scaleniowej albowiem zdaniem skarżących dopuszczono się wówczas przestępstwa i po komasacji bezprawnie zagarnięto skarżącemu jego grunt. Skarżący wskazali także, iż ich zdaniem celowo przetrzymano dokumentację ponad [...] lat bez rozpoznania sprawy aby nie dopuścić do jej sprawiedliwego rozstrzygnięcia.
W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 11 października 2006 r. W.S. poparł skargę w całości. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że na podstawie aktu własności ziemi z [...]r. wraz z żoną był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, także wraz z żoną stał się właścicielem przekształconego w wyniku scalenia gruntów gospodarstwa, które następnie wspólnie przekazali synowi A.S. Skarżący wyjaśnił także, że żona wiedziała zarówno o toczącym się postępowaniu scaleniowym, jak również o wydanej decyzji, jednak dbałość o należyte prowadzenie spraw rodziny była pozostawiona w gestii skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że pomimo jej wad przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona.
Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż jak wynika z akt sprawy kwestię sporną pomiędzy skarżącymi a organami rozpatrującymi sprawę w I i II instancji stanowiła ocena czy I.S., niewątpliwie nie uczestnicząca w postępowaniu scaleniowym, nie brała w nim udziału bez swojej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) czy też z powodu własnego braku zainteresowania bądź innych zaniechań i zaniedbań. Zdaniem tut. Sądu kwestia ta w niniejszym postępowaniu ma jednak charakter nieistotny i nie może przesądzać o jego rozstrzygnięciu. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, iż w myśl art. 148 § 1 k.p.a. (zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy I i II instancji jak też w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania scaleniowego) podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
W myśl natomiast stanowiącego lex specialis w stosunku do wyrażonej w § 1 ogólnej zasady § 2 powołanego przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, iż nieistotna jest forma w jakiej do strony dotarła informacja o treści decyzji, albowiem termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji w jakikolwiek sposób. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, o ile nie został on przywrócony, jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę – por. np. wyrok NSA z dnia 10 marca 2006 r. II OSK 622/05.
Wskazać zatem należy, iż w przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania wszczęte zostaje postępowanie wstępne, które zakończone winno być albo postanowieniem o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia albo decyzją w sprawie odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). W tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, Lex nr 47857: "Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a.") – por. szerzej np. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., s. 881 i nast. W konsekwencji jeśli strona składając z powołaniem się na okoliczność określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania z własnej inicjatywy nie wykazała, iż zachowała miesięczny termin od dowiedzenia się o decyzji prowadzący czynności wstępne organ winien ją do tego wezwać.
Jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie uczynił tego jednak i pomimo braku jakichkolwiek dowodów wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia stwierdzając, iż jego zdaniem złożony w [...]r. tj. [...] lat po wydaniu decyzji scaleniowej wniosek został złożony w terminie (wniosek nie zawierał wniosku o przywrócenie terminu). Organ I instancji uczynił tak pomimo, iż strona sama oświadczyła w piśmie z dnia [...]r., że nie wiedziała jedynie o swoich uprawnieniach do działania w trakcie postępowania scaleniowego (dowiedziała się przypadkowo od męża po jego wizycie u prawnika w [...]r.) albowiem poprzednio małżonków utwierdzano w przekonaniu, że udział męża w postępowaniu jest wystarczający.
Tym samym strona oświadczając, iż pozostawała w przekonaniu, że czynności dokonywane przez męża są wystarczające jednoznacznie przyznała, iż wiedziała o trwającym postępowaniu. Wiedziała ona także o wydanej decyzji scaleniowej (fakt ten notabene jednoznacznie potwierdził W.S. w trakcie rozprawy przed tut. Sądem), choć trudno w tej mierze ustalić konkretną datę powzięcia przez I.S. stosownej informacji. Nawet jednak gdyby założyć, iż W.S. na bieżąco nie informował I.S. o przebiegu postępowania scaleniowego faktem niezbitym jest, iż musiała treść decyzji scaleniowej znać w roku [...] kiedy to oboje rodzice S. przekazywali aktem notarialnym powstałe w wyniku scalenia gospodarstwo synowi, A.S. Okoliczności te, jak wynika z akt sprawy, znane były organowi I instancji w dacie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.
W konsekwencji z akt sprawy w sposób oczywisty wynika, iż wniosek o wznowienie postępowania został przez I.S. złożony z [...] uchybieniem przewidzianego w art. 148 k.p.a. terminu. Tym samym zarówno wydanie przez organ I instancji wznawiającego postępowanie postanowienia z dnia [...]r. w miejsce decyzji o odmowie wznowienia postępowania, jak też merytoryczne prowadzenie przez organ I instancji postępowania wznowieniowego, a wreszcie wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji scaleniowej ocenić należy jako naruszające prawo. Podobnie wadliwe w sprawie było postępowanie organu II instancji, który nie zwrócił uwagi na popełnione przez organ I instancji uchybienia i nie umorzył prowadzonego pomimo uchybienia terminu do wniesienia wniosku postępowania wznowieniowego lecz wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji scaleniowej Naczelnika Gminy w P. Pomimo wskazanych uchybień skarga I. i W. S. musiała, w myśl obowiązujących przepisów, zostać oddalona.
Uchybienia te, aczkolwiek istotne, co do zasady nie wpłynęły bowiem na wynik sprawy. Wniosek I. i W. S. o uchylenie w wyniku wznowienia postępowania decyzji scaleniowej, wprawdzie w innym, niewłaściwym trybie, nie został jednak przez organy I i II instancji uwzględniony, podobnie jak miałoby to miejsce gdyby organ I instancji poprawnie odmówił wznowienia postępowania. Nadto ewentualne uchylenie decyzji organów I i II instancji stanowiłoby w istocie działanie na niekorzyść stron, co sprzeciwiałoby się treści art.134 § 2 p.p.s.a.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.