Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 czerwca 2023 r. znak: SKO.PSW/41.5/2764/2023/12751 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy L. (dalej "Wójt" lub "organ pierwszej instancji") z 26 kwietnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie dodatku węglowego.
Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ pierwszej instancji odmówił przyznania L. H. (dalej "skarżący") prawa do dodatku węglowego. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3a-3d, ust. 16, art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 141 z późn. zm.; dalej "u.d.w.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że złożony przez skarżącego wniosek jest kolejnym wnioskiem dotyczącym tego samego adresu miejsca zamieszkania. W trakcie wywiadu środowiskowego potwierdzono, że pod adresem wskazanym we wniosku istnieją dwa lokale mieszkalne.
Skarżący przedłożył zaświadczenie z 2 stycznia 2023 r. wydane przez Starostę [...], z którego wynika, iż w budynku jednorodzinnym pod adresem wskazanym we wniosku o wypłatę dodatku węglowego istnieją dwa samodzielne lokale mieszkalne. Skarżący podjął wstępne działania w celu wyodrębnienia lokalów w budynku i ustalenia adresu dla swojego lokalu mieszkalnego, jednakże nie przeprowadził dalszych czynności formalnych po uzyskaniu zaświadczenia Starosty. W konsekwencji Wójt odmówił skarżącemu przyznania prawa do dodatku węglowego.
W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie dodatku węglowego. Skarżący wyjaśnił, że zamieszkiwany przez niego lokal mieszkalny w budynku jednorodzinnym ma charakter samodzielnego lokalu mieszkalnego. Okoliczność ta potwierdzona została w zaświadczeniu Starostwa Powiatowego w R. Po uzyskaniu ww. zaświadczenia skarżący udał się do urzędu gminy w celu złożenia wniosku o nadanie oddzielnego numeru dla swojego lokalu mieszkalnego. Pracownik urzędu poinformował go, że dom jednorodzinny ma jeden numer i nie ma możliwości nadania oddzielnego numeru dla lokalu mieszkalnego. Z tego względu bezcelowe jest składanie wniosku o jego nadanie i skarżący - opierając się na wyjaśnieniach pracownika urzędu - takiego wniosku nie złożył. Podjęcie kroków formalnych w celu nadania adresu lokalowi mieszkalnemu nie ma podstaw prawnych i musi skończyć się odmową nadania adresu.
Nieuprawnione było także żądanie przez organ pierwszej instancji aby skarżący przeprowadził przed notariuszem formalny podział na dwa lokale mieszkalne. Ponadto w decyzji Wójta podane są nieprawdziwe informacje odnoszące się do sytuacji lokalowej skarżącego, tzn. są one niezgodne z notatką służbową z 12 grudnia 2022 r., z treścią zaświadczenia ze Starostwa oraz z istniejącym stanem faktycznym.
Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie Wójta w mocy, uznając zarzuty odwołania za bezzasadne. Kolegium wskazało, że treść art. 2 ust. 3c u.d.w. wskazuje, że obowiązkiem skarżącego było podjęcie sformalizowanych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla zajmowanego lokalu. Względy logiki nakazują bowiem stwierdzenie, że o braku możliwości określonej czynności w wyznaczonym terminie możemy mówić wyłącznie w sytuacji, w której próba dokonania tej czynności w ogóle została podjęta. Bezczynność strony w omawianym zakresie nie może być utożsamiana z brakiem możliwości dokonania prawem wymaganej czynności w ustawowo określonym terminie. Podobne skutki wiązać również należy z brakiem możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem z powodu braku prawnych możliwości wyodrębnienia lokalu.
Z akt sprawy wynika, że skarżący nie podjął sformalizowanych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla zajmowanego lokalu. W szczególności za dokument taki nie można uznać postanowienia Wójta z 6 kwietnia 2023 r. Kolegium podkreśliło, że wolą ustawodawcy jest, co do zasady, aby ustalenie odrębnego adresu było możliwe, a swoista ulga w braku ustalenia odrębnego adresu dotyczy wyłącznie terminu dokonania czynności związanych z ustaleniem odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.
W skardze na decyzję Kolegium skarżący wniósł o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie dodatku węglowego. W uzasadnieniu skargi skarżący przywołał identyczną argumentację jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo podkreślił, że jego wniosek o nadanie adresu dla zamieszkwanego lokalu nie został przyjęty przez pracownika urzędu. W postanowieniu Wójta z 6 kwietnia 2023 r. nie wskazano, że przyczyną niezłożenia przez skarżącego wniosku o nadanie adresu była informacja uzyskana w urzędzie, że wniosek jest bezcelowy. Taki właśnie przebieg miały sformalizowane działania mające na celu ustalenie odrębnego adresu.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.
W pierwszej kolejności przywołać należy regulacje prawne mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w. w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Stosownie do art. 2 ust. 3b u.d.w. w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Przy czym przez gospodarstwo domowe w myśl art. 2 ust. 2 u.d.w. należy rozumieć osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Wyjątki od zasady wynikającej z art. 2 ust. 3a i 3b przewidują obowiązujące od 3 listopada 2022 r. (na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) przepisy art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w.
Przepisów art. 2 ust. 3a i 3b nie stosuje się do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach (art. 2 ust. 3c u.d.w.). W takiej sytuacji gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d u.d.w.). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e u.d.w.).
Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności faktycznych sprawy należy wskazać, że skarżący złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego 28 listopada 2022 r. Wniosek skarżącego o wypłatę dodatku węglowego został złożony jako kolejny wniosek na ten sam adres miejsca zamieszkania. Dodatek węglowy został przyznany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy dla gospodarstwa domowego mającego taki sam adres zamieszkania jak adres podany we wniosku skarżącego. Skarżący przedłożył zaświadczenie z 2 stycznia 2023 r. wydane przez Starostę [...] z którego wynika, że w budynku jednorodzinnym położonym pod adresem wskazanym przez skarżącego we wniosku o wypłatę dodatku węglowego istnieją dwa samodzielne lokale mieszkalne. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącego jest kocioł na paliwo stałe. Wskazane źródło ogrzewania zostało 6 grudnia 2021 r. zgłoszone do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków.
W zakresie przesłanki z art. 2 ust. 3c u.d.w. organy ustaliły, że brak jest odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących w odrębnych lokalach pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Ustalenie to oparto na wyjaśnieniach skarżącego oraz treści postanowienia Wójta z 6 kwietnia 2023 r. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że poczynił on wszystkie możliwe i formalne kroki celem nadania adresu dla zajmowanego przez niego lokalu jednakże brak jest prawnych możliwości nadania adresu dla lokalu. Z tego względu i w związku z informacjami uzyskanymi w urzędzie gminy skarżący nie składał wniosku o nadanie odrębnego adresu dla swojego lokalu.
Natomiast postanowieniem Wójta z 6 kwietnia 2023 r. odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia w zakresie ubiegania się w urzędzie gminy o nadanie odrębnego adresu wskazując, że do urzędu taki wniosek skarżącego nie wpłynął.
Zdaniem Sądu organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepis art. 2 ust. 3c u.d.w. uznając, że brak podjęcia kroków formalnych prowadzących do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach w terminie do 30 listopada 2022 r. skutkuje odmową przyznania skarżącemu dodatku węglowego.
W odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zauważyć należy, że ustawodawca nie wprowadził wymogu podjęcia przez stronę kroków formalnych prowadzących do wyodrębnienia własności lokalu lub ustalenia odrębnego adresu lokalu, a tym samym wymogu udokumentowania przez stronę faktu wszczęcia bądź zakończenia odpowiedniej procedury (np. poprzez przedłożenie wniosku o nadanie numeru porządkowego).
Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że spełnienie wskazanej przesłanki może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. (por. wyroki WSA w Gliwicach: z 11 maja 2023 r., II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r., II SAB/Gl 24/23 – opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Ten sposób wykładni art. 2 ust. 3c u.d.w. potwierdzają także wyniki wykładni celowościowej. Wskazuje się, że kolejne nowelizacje u.d.w. świadczą o tym, że zamiarem ustawodawcy było objęcie wsparciem w formie dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, czemu służyć ma odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2023 r.. II SA/Gl 210/23, opubl. w CBOSA). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do dodatku węglowego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 2 ust. 3c u.d.w. pozostaje też okoliczność, że przepisy art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w. obowiązują od dnia 3 listopada 2023 r., a brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach dotyczy maksymalnie terminu 30 listopada 2022 r. Uwzględniając konieczność przygotowania niezbędnej dokumentacji dla zainicjowania odpowiedniej procedury prowadzącej do ustalenia odrębnego adresu, poważne wątpliwości budzi obowiązek dokonania powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r.
Zgodzić się należy ze skarżącym, że brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania może wynikać z obiektywnych przyczyn, niezależnych od strony. Wobec tego brak złożenia wniosku o nadanie dodatkowego/nowego numeru porządkowego dla nieruchomości pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego. Ponadto fakt, że ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy sprawia, że organy z urzędu posiadają wiedzę czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw.
Tym samym nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego, wystarczy oświadczenie strony albo też zaświadczenie z urzędu (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., II SA/Łd 299/23; wyrok WSA w Gdańsku z 11 maja 2023 r., III SAB/Gd 69/23 - opubl. w CBOSA).
Dokonanie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, należy zakwalifikować jako naruszenie wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Doprowadziła ona bowiem do usankcjonowania nałożenia na skarżącego obowiązku, który nie wynika z przepisów u.d.w. Pozbawione podstaw prawnych pozostaje bowiem uzależnienie przyznania skarżącemu prawa do dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę.
Wskutek dokonania błędnej wykładni art. 2 ust. 3c u.d.w. w rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej co oznacza, że z urzędu powinny podejmować wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, tak by nie przekształciła się w ocenę dowolną, nie dającą się logicznie uzasadnić w świetle całości materiałów zebranych w sprawie.
Organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie informowały skarżącego o możliwości wykazania spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3c u.d.w. poprzez złożenie oświadczenia o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Organy tym samym naruszły wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Uchybienie to również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przyczyny z powodu których nie było możliwe ustalenie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu dla lokalu zamieszkiwanego przez skarżącego wskazane zostały w pismach skarżącego składanych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji oraz w odwołaniu od decyzji. Skarżący szczegółowo wyjaśnił, że w przypadku zamieszkiwanego przez niego lokalu nie jest prawnie możliwe uzyskanie odrębnego adresu. Ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie odniosły się do wyjaśnień skarżącego w tym przedmiocie i nie przeanalizowały kwestii możliwości ustalenia odrębnego adresu dla lokalu skarżącego w kontekście uregulowań rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. 1368).
Wobec tego organy obu instancji naruszyły także art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19, opubl. w CBOSA). Zaś obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98, opubl. w CBOSA). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, LEX nr 80635).
W konsekwencji doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem bez przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy jak i przepisów prawa utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, a rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie dodatku węglowego uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 2 ust. 3c u.d.w., zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący, zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych i działający osobiście, nie wykazał aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).