Uzasadnienie
Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił M. M. (dalej zwanemu: "skarżącym") prawa do świadczenia rodzicielskiego w związku z opieką nad synem: W. M. Uzasadniając powyższą decyzję organ I instancji przywołał obowiązujące przepisy prawa; w szczególności przytoczył przepis art. 17c ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według organu w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w tym przepisie.
Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł od niej odwołanie, wyrażając niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnił, że matka jego syna nie może skutecznie złożyć wniosku o to świadczenie. Jest bowiem cudzoziemką, obywatelką [...], która stara się obecnie o uzyskanie zezwolenia na pobyt stały w Polsce. Wyjaśnił także, że jego syn urodził się w Polsce i posiada polskie obywatelstwo. Odmowa świadczenia nastąpiła tylko z tej przyczyny, że matka jest cudzoziemką, niespełniającą warunków do jego przyznania, co narusza art. 32 i 33 Konstytucji RP oraz dyskryminuje skarżącego jako ojca oraz dyskryminuje jego syna.
Jednakże zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium przybliżyło najpierw dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść podniesionych w odwołaniu zarzutów. Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 17 c ust. 1, art. 17 c ust. 2 oraz art. 17c ust. 9 pkt. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych
W oparciu o akta sprawy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zaskarżoną decyzją odmówił przyznania prawa do świadczenia rodzicielskiego na syna skarżącego z uwagi na to, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 17c ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie dotyczące: 1) skrócenia na wniosek matki dziecka okresu pobierania świadczenia rodzicielskiego, zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego, po wykorzystaniu przez nią tego świadczenia, zasiłku lub uposażenia za okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka;
- 2) śmierci matki dziecka;
- 3) porzucenia dziecka przez matkę. Tym samym, według Kolegium, należało stwierdzić, iż stronie świadczenie nie przysługuje.
W skardze na powyższą decyzję Kolegium skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Polega ono na błędnej wykładni art. 17c ust. 1 pkt 1 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zarzucił również naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i wnosi o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji przyznającej skarżącemu świadczenia rodzicielskiego w związku z opieką nad synem.
Skarżący wyjaśnił, że jako ojciec dziecka złożył wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego, gdyż matka dziecka nie może skutecznie złożyć takiego wniosku. Jest bowiem cudzoziemką, obywatelką [...] i dopiero stara się o uzyskanie zezwolenia na pobyt stały w Polsce.
Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył obszerne fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 252/17, akcentując, że wyrok ten zapadł w sprawie analogicznej do sprawy aktualnie rozpoznawanej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą przyznania świadczenia rodzicielskiego.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi powyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna.
W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu, objętego skargą, postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Ponieważ w świetle wniesionej skargi stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym nie jest sporny, a kwestionowana jest jego ocena, to Sąd po szczegółowym zbadaniu akt administracyjnych poczynione ustalenia dotyczące stanu faktycznego poczytuje jako własne.
Podstawę materialnoprawną decyzji Kolegium i decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2020, poz. 111 z póżn. zm.), w skrócie "u.ś.r."
Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.ś.r. świadczeniem rodzinnym jest m.in. świadczenie rodzicielskie.
Jak stanowi art. 17c ust. 1 u.ś.r. świadczenie rodzicielskie przysługuje:
- 1) matce albo ojcu dziecka, z uwzględnieniem ust. 2;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7 roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10 roku życia;
- 3) rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10. roku życia;
- 4) osobie, która przysposobiła dziecko, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10. roku życia.
Zgodnie natomiast z art. 17c ust. 2 u.ś.r. świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka w przypadku:
- 1) skrócenia okresu pobierania świadczenia rodzicielskiego na wniosek matki dziecka po wykorzystaniu przez nią tego świadczenia za okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka;
- 2) śmierci matki dziecka;
- 3) porzucenia dziecka przez matkę.
W art. 17c ust. 9 u.ś.r. wskazano negatywne przesłanki bezwzględnie wyłączające prawo do świadczenia rodzicielskiego, które nie przysługuje, jeżeli:
- 1) co najmniej jeden z rodziców dziecka lub opiekun faktyczny czy rodzic zastępczy, otrzymują zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres dodatkowego urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, okres dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego (np. uposażenia z rodzicielstwem funkcjonariuszy służb mundurowych);
- 2) dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej (w przypadku osób rodziców i osób, które przysposobiły dziecko);
- 3) jeden z rodziców dziecka lub opiekun faktyczny czy rodzic zastępczy nie sprawują lub zaprzestali sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, w tym w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej, które uniemożliwiają sprawowanie tej opieki;
- 4) w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna;
- 5) osobom uprawnionym przysługuje za granicą świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia rodzicielskiego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W kontekście przytoczonej regulacji prawnej zaakcentować należy, że świadczenie rodzicielskie zostało wprowadzone do obrotu prawnego z dniem 1 stycznia 2016 r. Miało to miejsce na podstawie art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1217 z późn. zm.), stanowiącego, iż po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Świadczenie rodzicielskie (...)"
W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "Priorytetem polityki społecznej państwa są działania na rzecz rodziny. Wyzwaniem, przed którym obecnie stoimy, jest mała liczba urodzeń. Prowadzone w ostatnich latach przez rząd działania koncentrują się na zachęcaniu Polaków do posiadania dzieci oraz do zapewnienia bezpieczeństwa rodzicom, zwłaszcza w pierwszym okresie opieki nad dzieckiem... Projektowana ustawa przewiduje wprowadzenie nowego świadczenia rodzinnego dla rodzin wychowujących dzieci - świadczenia rodzicielskiego. Świadczenie to będzie przysługiwać osobom, które urodziły dziecko, a które nie są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego. Uprawnieni do pobierania tego świadczenia będą więc m.in. bezrobotni, studenci, a także wykonujący prace na podstawie umów cywilnoprawnych.
Zatem świadczenie rodzicielskie będzie przysługiwało: 1) matce albo ojcu dziecka; 2)... Ze świadczenia rodzicielskiego nie będą mogły skorzystać osoby uprawnione do zasiłku macierzyńskiego, a także osoby, które mają prawo skorzystania z tego typu świadczeń z tytułu urodzenia dziecka w innych systemach niż powszechny system ubezpieczeniowy (m. in. funkcjonariusze tzw. służb mundurowych). Jeżeli jeden z rodziców będzie uprawniony do zasiłku macierzyńskiego, drugiemu z rodziców nie będzie przysługiwało świadczenie rodzicielskie. Proponuje się, aby świadczenie rodzicielskie przysługiwało niezależnie od dochodu rodziny i wynosiło 1000 zł..." (druk sejmowy nr VII.3335).
Treść uzasadnienia projektu ustawy wskazuje na to, że w trakcie prac legislacyjnych po słowach "1) matce albo ojcu dziecka" dodano słowa ", z uwzględnieniem ustępu 2". W języku polskim wskazuje się, że "uwzględnić - uwzględniać" oznacza 1. "brać pod uwagę, liczyć się z czym, mieć na względzie" (red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, PWN 1967, t. IX, s. 778, znaczenie pierwsze;
1. "brać pod uwagę, mieć na względzie, liczyć się z czymś" (red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, WN PWN 1992, t. III, s. 640, znaczenie pierwsze). W konsekwencji, zdaniem Sądu, przyjąć należy, że ust. 2 art. 17c u.ś.r. zawiera przykładowy katalog przesłanek, zgodnie z którymi świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka. Takie stanowisko przyjął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1178/17 oraz z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1893/17.
Podzielając i przyjmując za własne stanowisko zawarte we wskazanych powyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że wyliczenie zawarte w pkt 2 i 3 nie posiada charakteru wyczerpującego i nie stanowi katalogu zamkniętego. Ustawodawca w art. 17c ust. 2 u.ś.r. nie mógł bowiem przewidzieć wszystkich stanów faktycznych, jakie mogą wystąpić. Jednocześnie w odniesieniu do obywateli polskich ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych wymogów oprócz przesłanek negatywnych, wymienionych w art. 17c ust. 9 u.ś.r. Założeniem zatem była powszechna dostępność tego świadczenia. Cel ustawy jest przy tym na tyle jasny, że nie można zapomnieć, iż świadczenie ma przysługiwać jednemu z rodziców.
W konsekwencji, jeżeli z różnych względów nie przysługuje ono matce i jednocześnie nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych wskazanych w art. 17c ust. 9 ustawy, to winno zostać przyznane ojcu dziecka.
Za wskazanym powyżej rozumieniem art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.ś.r. przemawia również wykładnia prokonstytucyjna. Przyjęcie bowiem stanowiska, że omawiane świadczenie w odniesieniu do dziecka, posiadającego polskie obywatelstwo, nie przysługuje ojcu (również obywatelowi polskiemu) tylko z tego względu, że świadczenie to nie przysługuje matce, będącej obcokrajowcem, bez prawa pobytu (art. 1 ust. 2 i 3 u.ś.r.), naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godziłoby też w konstytucyjne nakazy: ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji – stanowisko wyrażone w cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku TK z 15.11.2006 r., P 23/05, OTK-A 2006/10/151 i w cz. III pkt 3 wyroku TK z 18.7.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107).
Za stosowaniem wykładni prokonstytucyjnej przemawia utrwalone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stanowisko, że sądy winny stosować Konstytucję wprost, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe, wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją, zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z 8.11.2000 r., SK 18/99, OTK 2000/7/258, III pkt 4 uzasadnienia).
Organy dokonały zatem błędnej wykładni obowiązujących przepisów, w tym 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.ś.r., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonych decyzjach. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wskazania, dotyczące dalszego postępowania, wynikają wprost z powyższych rozważań, a organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy będą związane wykładnią przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.