Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. nr SKO.VIII/422/255/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 988 z późn. zm. – dalej u.p.r.d.) w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 957 z późn. zm. – dalej ustawa zmieniająca), po rozpoznaniu odwołania K. S. (dalej – Skarżący, Strona), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (dalej – organ I instancji, Starosta) z dnia 6 lipca 2022 r. nr [...] cofającą K. S. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B bez możliwości ich przywrócenia w trybie egzaminu kontrolnego.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 15 marca 2022 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. zwrócił się do organu I instancji o cofnięcie Skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Wniosek umotywowano tym, że Strona w okresie 2 lat od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy popełniła przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w C. o sygn. akt [...].
Wskutek tej informacji, Starosta C. decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. cofnął Skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B bez możliwości ich przywrócenia w trybie egzaminu kontrolnego. Wskazał w niej również na obowiązek niezwłocznego zwrotu organowi I instancji dokumentu prawa jazdy.
W odwołaniu z dnia 5 sierpnia 2022 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Starosty i umorzenie postępowania w sprawie. Samej decyzji zarzucił naruszenie:
- – art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym również brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a to poprzez stwierdzenie, że okoliczności takie jak nienaganna postawa życiowa Skarżącego, niekaralność, brak kolizji drogowych zagrażających bezpieczeństwu i zdrowiu innych użytkowników ruchu pozostaje bez wpływu na prawidłowość decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami;
- – art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do działań organu, przede wszystkim poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i podjęcie decyzji o cofnięciu uprawnień w sytuacji braku stwarzania przez Skarżącego zagrożenia na drodze, braku karalności i wydania zaskarżonej decyzji po dwóch latach od zatarcia skazania;
- – art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a u.p.r.d. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, skutkując wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, pomimo warunkowego umorzenia wobec Strony postępowania karnego.
W motywach odwołania Strona zwróciła uwagę, że warunkowe umorzenie postępowania karnego nie pozwala na uznanie jej za osobę karaną, a ponadto sąd karny nie orzekł wobec niej środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów. Wyraziła również pogląd, że w dacie orzekania przez organ I instancji przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a u.p.r.d. nie obowiązywał, a tym samym nie mógł stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Skarżący zwrócił również uwagę, że organ I instancji nie ustalił daty popełnienia przestępstwa, jak również daty wydania prawa jazdy. W tej ostatniej kwestii wskazał, że poszczególne kategorie prawa jazdy uzyskiwał w różnych terminach.
Kolegium nie przychyliło się do argumentów Skarżącego, dlatego też decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności przeprowadzono rozważania dotyczące mocy obowiązującej art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a u.p.r.d., które doprowadziły organ do pozytywnej konkluzji. W dalszej kolejności Kolegium zbadało wystąpienie okoliczności warunkujących zastosowanie wspomnianego przepisu. W tym zakresie podniesiono, że Skarżący po raz pierwszy uzyskał prawo jazdy w dniu 23 kwietnia 2019 r., natomiast do popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji doszło w dniu 2 października 2020 r., co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w C. W ocenie Kolegium, powyższe dowodzi, że Strona przed upływem 2-letniego okresu określonego w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a u.p.r.d. dopuściła się czynu zabronionego, w konsekwencji czego organ I instancji zobligowany był do cofnięcia jej uprawnień do kierowania pojazdami.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że skutki określone powyższym przepisem wiązane są z popełnieniem przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, a nie faktem ukarania za tego rodzaju czyn. Wobec tego, jak zauważyło Kolegium, skoro w myśl art. 66 § 1 k.k. warunkowe umorzenie postępowania karnego możliwe jest m.in. wtedy, gdy okoliczności czynu nie budzą wątpliwości, to wyrok wydany na tej podstawie potwierdza okoliczność popełnienia opisanego w nim czynu.
W skardze z dnia 22 grudnia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona zarzuciła Kolegium:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a u.p.r.d. poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że warunkowe umorzenie postępowania karnego stanowi podstawę stwierdzenia, iż Skarżący popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji podczas, gdy w wyroku warunkowo umarzającym postępowanie nie następuje stwierdzenie istnienia winy, stanowiącej podmiotowy warunek popełnienia przestępstwa;
- 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia:
- – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy ten dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie wydał decyzję w oparciu o przepisy, które nie mogły stanowić podstawy prawnej w dacie jej wydawania;
- – art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy organ wydający decyzję jest zobligowany uwzględnić stan prawny istniejący w dniu wydania decyzji, a nie w dniu złożenia wniosku, czy też obowiązujących w dniu "popełnienia czynu";
- – art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy obu instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający wszystkie okoliczności, a przede wszystkim organ odwoławczy nie wskazał jakie argumenty przeważyły za utrzymaniem decyzji organu I instancji w mocy;
- – art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego pominięcie i nie wskazanie w zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych dokonanego rozstrzygnięcia, a jedynie lakonicznie stwierdzenie, że organ I instancji dokonał uzasadnionego rozstrzygnięcia i słusznie zastosował normę z art. 140 ust. 1 pkt 3a u.p.r.d., podczas gdy norma ta w dacie wydawania decyzji nie obowiązywała.
Wobec tych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. W skardze zawarto również żądanie przeprowadzenia dowodu z zaświadczenia Krajowego Rejestru Karnego celem wykazania, iż Strona nie figuruję w rejestrze jako osoba karana.
W motywach skargi ponownie podniesiono, że w chwili orzekania przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a u.p.r.d. nie obowiązywał, a tym samym nie mógł stanowić podstawy dla cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami. Podkreślił również, że zaświadczeniem z Krajowego Rejestru Sądowego dowodzi, że jest osobą niekaraną, a zatem bezpodstawne jest twierdzenie o popełnieniu przez niego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Dodatkowo podniósł, że z racji na upływ okresy próby, doszło do zatarcia się wyroku Sądu Rejonowego w C. w sprawie o sygn. akt [...].
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja o cofnięciu posiadanych przez Skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B ze względu na popełnienie przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji w okresie 2 lat liczonych od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na normie prawa materialnego wyrażonej w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a u.p.r.d. Zgodnie ze wskazanym przepisem decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji – przy czym decyzja o cofnięciu uprawnienia jest wydawana na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji.
W tym miejscu stwierdzić należy, że przywołany przepis był przepisem znajdującym zastosowanie w sprawie w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Rozstrzygając kwestię intertemporalną, związaną z utratą przez przywołany przepis mocy obowiązującej należy mieć na uwadze, że został on uchylony na mocy art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1212 z późn. zm. – dalej u.k.p.). Zgodnie z art. 139 pkt 3 u.k.p. uchylenie to nastąpiło ostatecznie z dniem 4 czerwca 2018 r. Równocześnie z dniem 4 czerwca 2018 r. weszła w życie nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 957 z późn. zm.), którą dokonując zmian w ustawie o kierujących pojazdami oraz Prawo o ruchu drogowym, w art. 14 ust. 1 postanowiono, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy Prawo o ruchu drogowym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 102 ust. 1b, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 7, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o kierujących pojazdami) nie stosuje się.
W ust. 2 przewidziano, że Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust.
- 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie.
Z powyższej regulacji wynika, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej, nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 u.k.p., uchylającego przepis art. 140 i art. 140a u.p.r.d., co oznacza, że do czasu dokonania takiego wdrożenia przepis ust. 1 pkt 3a lit. a u.p.r.d. mógł mieć zastosowanie i może stanowić podstawę prawną decyzji o cofnięciu Skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Podkreślić przy tym należy, że minister właściwy do spraw informatyzacji na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie wydał komunikatu określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych, to jest umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq u.p.r.d. Zatem przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a u.p.r.d. miał zastosowanie w niniejszej sprawie.
Tytułem porządku należy dodać, że na mocy art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2328 z późn. zm.) w ustawie zmieniającej w art. 14 ust. 1 skreślono wyrazy "art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16". Oznacza to, że art. 140 i art. 140a u.p.r.d. utraciły moc obowiązującą w dacie wejścia w życie zmiany wprowadzonej przez art. 14 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r., tj. z dniem 17 września 2022 r., o czym stanowi art. 23 pkt 3 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. Jednocześnie ustawodawca zastąpił uchylone regulacje przepisem art. 18 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. Jednak nie znajduje ona zastosowania w sprawie, gdyż w myśl przepisu intertemporalnego (art. 20 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r.) do postępowań w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami, a także do szkoleń kierowców, o którym mowa odpowiednio w art. 114 ust. 1 pkt 1, art. 130 ust. 3 i art. 140 ust. 1 pkt 3, 3a i pkt 4 lit. a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na uwadze jego treść stwierdzić należy, że skoro postępowanie zostało wszczęte w marcu 2022 r. to zastosowanie znajduje w sprawie znajduje art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a u.p.r.d.
Przystępując do dalszych rozważań zwrócić należy uwagę, że kontrolowana decyzja ma charakter związany, co oznacza, że organ ma obowiązek cofnąć uprawnienia do kierowania pojazdami w sytuacji ustalenia okoliczności, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a u.p.r.d. Treść tego przepisu nie pozostawia swobody organowi w rozstrzyganiu sprawy. Podkreślić jednak należy, że Starosta otrzymując wniosek Wojewódzkiego Komendanta Policji nie jest zwolniony z obowiązku zweryfikowania okoliczności, które warunkują cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami.
W kontekście tych uwag wyrazić należy stanowisko, że organy nie sprostały tej powinności. Z pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji wywieść jedynie można, że Skarżący w dniu 13 grudnia 2019 r. (Kolegium błędnie wskazało na dzień 2 października 2020 r.) dopuścił się czynu zabronionego, który zakwalifikowany został jako przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Ponadto w piśmie tym wskazano, że fakt ten został potwierdzony wyrokiem Sądu Rejonowego w C. o sygn. akt [...], który stał się prawomocny z dniem 2 października 2020 r. Natomiast brak jest jakiegokolwiek dowodu, który dostarczyłby wiedzy co do daty wydania Skarżącemu pierwszego prawa jazdy. Dane te są znane Staroście z urzędu z racji na zakres realizowanych zadań. Taki stan rzeczy jednak nie zwalnia go z obowiązku udokumentowania wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Obowiązku tego nie może zastąpić przedłożona przez Stronę kopia dokumentu prawa jazdy, na której uwidocznione są daty uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami z poszczególnych kategorii. Tym samym uniemożliwiono kontrolę tego, czy do popełnienia czynu zabronionego doszło w okresie wskazanym w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a u.p.r.d.
Zgodzić się należy z organami, że do cofnięcia uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a u.p.r.d. nie jest wymagane skazanie za przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Do zastosowania tego przepisu wystarczające jest jedynie stwierdzenie popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Takie uregulowanie pozostaje w zgodzie z zasadami prawa karnego, gdzie czym innym jest stwierdzenie popełnienia przestępstwa (np. przy warunkowym umorzeniu postępowania karnego), a czym innym orzeczenie kary za danego rodzaju przestępstwo (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 333/19, Lex nr 2865769). Wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne potwierdza zatem zaistnienie danego czynu. (zob. kom. do art. 66 Marek Mozgawa (red), Kodek Karny Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, a także wyrok WSA w Kielcach z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 1050/16, Lex nr 2269935).
Zatem wbrew stanowisku Skarżącego, brak jego skazania, czy brak orzeczenia o środku karnym w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, pozostaje bez znaczenia dla zastosowania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a u.p.r.d.
Natomiast uwagę Sądu zwróciło to, że Wojewódzki Komendant Policji dopiero po przeszło 15 miesiącach od uprawomocnienia się wyroku karnego wystąpił z wnioskiem o cofnięcie Skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Zachodzi w związku z tym wątpliwość, czy nie doszło do zatarcia skazania w warunkach przewidzianych dla warunkowego umorzenia postępowania karnego. Zatracie skazania wywołuje skutki w tych wszystkich sferach, w których określone następstwa wywoływało skazanie, w tym również w sferze stosunków administracyjnoprawnych (zob. R. Stefański, Kodeks karny. Komentarz, C.H. Beck 2019, t. 51 i 53 do art. 106 i powołane tam piśmiennictwo, wyrok NSA z dnia 25 marca 1981 r. sygn. akt SA 353/81 z glosą S. Rakowskiego, OSPiKA 1982, Nr 1-2, poz. 21). Bezpośrednio po tym jak do zatarcia skazania już doszło, nie jest prawnie dopuszczalne (czyli bez pogwałcenia tej zasady, stanowiącej zdobycz cywilizacyjną w demokratycznych państwach prawnych) wydawanie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, zaświadczenia, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, odwołującej się lub nawiązującej do faktu skazania i ignorującej fakt obowiązywania w konkretnym przypadku, w dacie wydawania tego rodzaju decyzji, owej zasady (zob. Andrzej Ring, glosa do wyroku SN z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II UK 247/14, Lex nr 1764809).
Zatem zatarcie skazania stanowi przeszkodę dla cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a u.p.r.d. (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2320/21, Lex nr 3331498).
W zaistniałej sytuacji, należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) - organ II instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ II instancji dokona oceny, czy nie doszło do zatarcia skazania w kontekście warunkowego umorzenia postępowania karnego, co zostanie uwzględnione w aspekcie możliwości pozbawienia Skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami. Koniecznym jest również udokumentowanie okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a u.p.r.d.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego uiszczony od skargi wpis w kwocie 200 zł.