Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego B.W. na syna W.W.
Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
B.W. (dalej: strona, skarżąca) w dniu 29 czerwca.2020r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem W.W., który legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. Strona otrzymuje emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 1.220,19zł miesięcznie.
Organ I instancji w uzasadnieniu swoje decyzji powołał się na ustalenia dokonane w trakcie wywiadu środowiskowego. Wynika z niego m.in., iż strona mieszka wraz synem w domu jednorodzinnym. Syn ma 41 lat, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest upośledzony umysłowo, kontakt z nim jest bardzo utrudniony, ma ograniczone rozumienie, nie mówi (osoby które go dobrze znają domyślają się czego potrzebuje). Nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, nie może wychodzić poza posesję. Wymaga opieki przy każdej czynności - utrzymanie czystości, kąpiele, korzystanie z WC, ubieranie, karmienie (ma tendencję łapczywego jedzenia i krztuszenia się). Zdarza się, że jego zachowania są nieprzewidywalne, np. rzuca przedmiotami, wyrzuca je za okno, w sklepie zrzuca towar z półek, dlatego jest tam pilnowany przez dwie osoby, które trzymają go za ręce.
Syn wymaga stałej, całodobowej opieki. Opiekę tą sprawuje matka – B.W.. Syn nie jest w stanie prawidłowo funkcjonować bez wsparcia matki, dlatego też nie może ona podjąć zatrudnienia. Ze względu jednak na jednak na postanowienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego posiadanie prawa do emerytury wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ wydał decyzję odmowną.
Od powyższej decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie, żądając przyznania jej wyrównania emerytury do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego rodzicom opiekującym się niepełnosprawnym dzieckiem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: Kolegium) utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że strona spełnia warunki wymagane do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakowoż stowi temu na przeszkodzie przepis art. 17 ust. 5 pkt la u.ś.r.
Odnosząc się do wniosku strony o przyznanie wyrównania jej dochodu (emerytury) do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, skład orzekający Kolegium wyjaśnił, iż taki wniosek nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie pani B.W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji. W skardze strona ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu i wskazała, iż wykonywanie przez nią pracy przez 30 lat i łączenie tej pracy z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem, nie powinno prowadzić do dyskryminacji finansowej jej jako matki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111). Skarżąca wnioskowała o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. Jak wynika z akt sprawy skarżąca otrzymuje emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 1.220,19 zł miesięcznie, co zdaniem organów orzekających w sprawie stanowiło przeszkodę do realizacji jej wniosku.
W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
W niniejszej sprawie organy przede wszystkim ustaliły, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z ZUS. Nie poczyniły tu jednak żadnych bardziej dogłębnych ustaleń i rozważań. Świadczenie to jest znacznie niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoby znajdujące się w podobnej sytuacji są zatem różnicowane bez żadnych racjonalnych powodów.
Nie można też stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.
Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Wyżej opisana specyficzna sytuacja skarżącej uzasadnia takie podejście. Znalazło on poparcie również w wyrokach NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19 i z 8 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 2392/19 (zob. podane tam orzecznictwo).
Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury, w wysokości niższej niż to świadczenie. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy tym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów.
Wszystkie te uchybienia przepisom prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Po dokonaniu pełnych ustaleń faktycznych należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Organy wezmą pod uwagę, że skoro skarżąca ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawnym, dorosłym mężczyzną (jej wiek i zdrowie nie uniemożliwiają jej tego), to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia.
W jej wieku wiele osób jeszcze pracuje. Skarżąca nie może jednak tego uczynić z powodu trudnej sytuacji domowej. W tym kontekście należy ocenić możliwość zawieszenia emerytury przez skarżącą i przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.