Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 27 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1364/22

Uzasadnienie

Prezydent Miasta M. decyzją z dnia 18 maja 2022 r., nr[...], działając na podstawie art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 622 ze zm.) – dalej: "u.k.p.",

1. 1) uchylił decyzję ostateczną Prezydenta Miasta M. z dnia 10 lipca 2015 r. w sprawie wydania A. M. (dalej: "strona" lub "skarżąca") prawa jazdy kat. B;
2. 2) odmówił wydania stronie prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu organ podał m. in., że do Urzędu Miasta w M. wpłynął odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M., sygn. akt.[...], z którego wynika, iż w zaświadczeniach dotyczących ukończenia szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy została poświadczona nieprawda. Wyrok stał się prawomocny. Sąd Rejonowy w M. stwierdził tam m. in., że właściciel Ośrodka Szkolenia Kierowców, będąc osobą uprawnioną do wystawiania dokumentów, poświadczył w nich nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne, a to faktu ukończenia przez kursanta wszystkich wymaganych przez ustawę zajęć szkoleniowych. Organy administracji nie mają swobody w zakresie ustalania okoliczności objętych wyrokiem karnym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła przez pełnomocnika strona. Zarzucono m in. naruszenie:

1. - zasady budowania zaufania obywateli do władzy publicznej wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 8 k.p.a., poprzez uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta M. w przedmiocie wydania stronie prawa jazdy kategorii B i następnie poprzez odmówienie wydania stronie prawa jazdy kategorii B, tj., obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami wadliwego funkcjonowania systemu szkolenia kierowców;
2. - zasady ochrony stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, odzwierciedlonej w art. 16 k.p.a., poprzez uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta M., podczas gdy strona, jako adresat ostatecznej decyzji administracyjnej, powinna móc pozostawać w zaufaniu do tego, że jej sytuacja prawna, ukształtowana taką decyzją, nie ulegnie nagłej, nieprzewidzianej zmianie;
3. - zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niej zasad ochrony praw słusznie nabytych oraz proporcjonalności, poprzez nieuzasadnioną ingerencję organu w słusznie nabyte przez Stronę uprawnienia do kierowania pojazdami;
4. - art. 7, 10, 77, 79a, 81, 149 § 2,151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 14 lipca 2022 r., nr SKO.K/41.3/867/2022/9346/KW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał m. in., że z treści ww. wyroku karnego wynika wprost, że zaświadczenie o ukończeniu szkolenia, dotknięte jest fałszem intelektualnym. Prawomocnym wyrokiem sądu przesądzono, że w zaświadczeniu potwierdzono nieprawdę co do odbytych zajęć teoretycznych, nauki udzielania pierwszej pomocy i zajęć praktycznych. Weryfikacja dokumentacji zakończyła się negatywnie, gdyż ww. nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy. Fakt ten - jako wynikający z prawomocnego wyroku sądu - został przesądzony. Tym samym należało orzec o odmowie wydania ww. wnioskowanego prawa jazdy.

Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika skarżąca i zarzuciła m. in.:

1. 1) naruszenie zasady budowania zaufania obywateli do władzy publicznej wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 8 k.p.a., poprzez uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania stronię prawa jazdy kategorii B i następnie odmówienie wydania prawa jazdy kategorii B, tj. obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami wadliwego funkcjonowania systemu szkolenia kierowców w zakresie działalności Ośrodka Szkolenia Kierowców, którego działalność podlegała wpisowi do rejestru działalności regulowanej i podlegała nadzorowi ze strony Prezydenta Miasta, a mimo to organ ten nie dopatrzył się przez lata prowadzonej na dużą skalę nielegalnej działalności tegoż ośrodka, a w tej sytuacji strona, ubiegając się o uprawnienia do kierowania pojazdami skorzystała z kursu przeprowadzonego przez ww. Ośrodek, a także zdała egzamin państwowy, do którego została dopuszczona, co uprawniało stronę do pozostawania w przekonaniu, że wszystkie ustawowe wymagania konieczne do uzyskania prawa jazdy zostały przez nią właściwie wypełnione i dochowane, a szkolenie prowadzone przez jednostkę posiadającą ku temu stosowne uprawnienia i podlegającą nadzorowi organu władzy publicznej prowadzone było zgodnie z prawem i spełniało wszelkie wymagania konieczne do uzyskania prawa jazdy; ponadto strona przez wiele lat, będąc kierowcą, nie wiedziała nawet, że uzyskała uprawnienia w oparciu o zaświadczenie poświadczające nieprawdę. W tej sytuacji organ obarczył skarżącą odpowiedzialnością i niezwykle dotkliwymi negatywnymi konsekwencjami za przestępstwo popełnione bez wiedzy i udziału strony skarżącej oraz w istocie za brak należytego nadzoru Prezydenta Miasta nad działalnością tego podmiotu;
2. 2) naruszenie zasady ochrony stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, odzwierciedlonej w art. 16 k.p.a., poprzez uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta, podczas gdy strona, jako adresat ostatecznej decyzji administracyjnej, powinna móc pozostawać w zaufaniu do tego, że jej sytuacja prawna, ukształtowana taką decyzją, nie ulegnie nagłej, nieprzewidzianej zmianie, której nie można się było spodziewać w czasie wydawania decyzji. Decyzja ostateczna Prezydenta Miasta M. została wydana w wyniku ściśle sformalizowanej procedury ubiegania się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i nie mogła przypuszczać, że jeden z organów działa nielegalnie, co po latach spowoduje utratę uprawnień do kierowania pojazdami, bez jakiejkolwiek winy i wiedzy strony skarżącej;
3. 3) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niej zasad ochrony praw słusznie nabytych oraz proporcjonalności, poprzez nieuzasadnioną ingerencję organu w słusznie nabyte przez stronę uprawnienia do kierowania pojazdami;
4. 4) naruszenie art. 149 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy lub przeprowadzenie tego postępowania w niewystarczającym zakresie;
5. 5) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 81 k.p.a., poprzez niedokonanie wszelkich niezbędnych czynności do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny materiału dowodowego, wadliwą ocenę całokształtu materiału dowodowego, nieustalenie i niezbadanie przesłanek upływu czasu, zachowania strony, a także rodzaju i przyczyny powstania naruszenia prawa, oraz niezbadanie, jak przesłanki te wpływają na rozstrzygnięcie sprawy, a także poprzez niewykonanie obowiązku, o jakim mowa wart. 79a k.p.a.;
6. 6) naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy przepisów ustawy ż dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, podczas gdy organ winien zastosować przepisy ustawy o kierujących pojazdami w brzmieniu aktualnym w dniu wydania decyzji ostatecznej;
7. 7) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie skarżącej po zakończeniu postępowania wyjaśniającego i zamiarze wydania decyzji z jednoczesnym wskazaniem przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane (np. brak zaświadczania o ukończeniu szkolenia podstawowego), co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, bowiem wznowione postępowanie toczyło się z wniosku strony o wydanie prawa jazdy kategorii B, mimo że strona mogła uzupełnić wymagane elementy konieczne do uzyskania prawa jazdy, co doprowadziłoby do wydania w sprawie innego rozstrzygnięcia, tj. odmowy uchylenia decyzji ostatecznej;
8. 8) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędną w wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która z uwagi na swą wadliwość powinna podlegać uchyleniu;
9. 9) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieprecyzyjny i wybrakowany z tego powodu, że;
10. a) w zakresie zarzutu naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto niedokończone zdanie "Wobec powyższego nie można się zgodzić z zarzutem strony, że Organ I instancji" (s. 6), bez wyjaśnienia, z jakim zarzutem strony Kolegium zgodzić się nie może i dlaczego;
11. b) wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Kolegium nie mogło uwzględnić odwołania i podnoszonych w nim okoliczności oraz wydać decyzji zgodnie z oczekiwaniami strony. Odmowa wydania stronie wnioskowanego prawa jazdy jest zasadna. Kolegium stwierdza, że podnoszone w odwołaniu okoliczności pozostają bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, podczas gdy odwołanie zawierało szczegółowo sprecyzowane i uzasadnione zarzuty, zaś ogólne odniesienie się do tych zarzutów i uznanie ich za niemających znaczenia dla sprawy należy uznać za wadliwe i uniemożliwiające poddanie zaskarżonej decyzji kontroli sądowej, z uwagi na brak w tym zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego;
12. c) wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na niezasadność podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a., podczas gdy Kolegium uzasadniło jedynie dlaczego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., pomijając całkowicie uzasadniony zarzut naruszenia art. 79a § 1 k.p.a.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W dniu 13 lipca 2023 r. do tut. Sądu wpłynęło drogą elektroniczną pismo procesowe Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: "Rzecznik"), który zgłosił swój udział w postępowaniu w wniósł o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu i instancji, jako wydanych przedwcześnie, z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem:

1. 1) art.149 § 2 i art.151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez faktyczne zaniechanie przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy oraz ograniczenie się do oceny legalności pierwotnie wydanej w sprawie decyzji;
2. 2) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 10 ust.1 pkt 4 rozporządzenia z 2016 r. w zw. z wynikającą z art. 7 tej ustawy zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadą zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a., prawa unijnego oraz art. 2 Konstytucji RP, wobec niepoprzedzenia ich wydania wezwaniem do wylegitymowania się przez skarżącą, w odpowiednim terminie spełnieniem przesłanki do wydania prawa jazdy, o której mowa w art. 11 ust.1 pkt 3 u.k.p.

W uzasadnieniu tego pisma przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, przywołano treść przepisów leżących u podstaw podejmowanych rozstrzygnięć, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego. W dalszej części podkreślono, że postępowanie dowodowe w sprawie nie zostało przeprowadzone jak również prowadzący postępowanie organ administracji nie wezwał strony do uzupełnienia tego postępowania o dokumenty potwierdzające jego stanowisko w sprawie. W końcowej części tego pisma odwołano się do zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady zaufania obywateli do organów państwa, które w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich nie zostały uwzględnione i zastosowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Stanowiąca przedmiot kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego.

Przedmiot postępowania wznowieniowego wyznacza treść art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ ma obowiązek ustalić, czy wystąpiła przyczyna wznowienia, a w razie pozytywnego wyniku tych ustaleń, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Badanie legalności zaskarżonej decyzji wymagało ustalenia, czy w sprawie istniały ustawowe przesłanki do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania, w którym doszło do wzruszenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia 10 lipca 2015 r. w przedmiocie wydania skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Postępowanie toczące się przed organami administracji publicznej zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją zainicjowane zostało postanowieniem organu I instancji z dnia 17 marca 2022 r., mocą którego wznowiono z urzędu postępowanie w przedmiocie uprawnień skarżącej do kierowania pojazdami kategorii B. Organ I instancji, wydając decyzję uchylającą własną decyzję o wydaniu prawa jazdy i jednocześnie odmawiając wydania prawa jazdy kategorii B, powołał się na przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc na okoliczność sfałszowania dowodów, w oparciu o które ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Fakt ów wynikał z treści orzeczenia sądu powszechnego, na mocy którego skazano osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienie przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy odnośnie przeprowadzonych zajęć i szkoleń.

Argumentację tę potwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy uznając, że skoro sfałszowanie dokumentacji dotyczącej kursu na prawo jazdy powoduje, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 11 ust.1 pkt 3 u.k.p. do otrzymania prawa jazdy.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd wziął pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") zawarte wyrokach z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 145/23, sygn. akt II GSK/23 242/23 i sygn. akt II GSK 145/23, które zapadły w tożsamych sprawach o stanie faktycznym opartym na prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w Mysłowicach Wydział II Karny sygn. akt II K 384/18 również w sprawach o wznowienie z urzędu postępowań dotyczących uprawnień do kierowania pojazdami, a które były przedmiotem rozpoznania tut. Sądu.

W uzasadnieniach tych wyroków NSA zwrócił przede wszystkim uwagę na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i fakt, że nie ma ona charakteru bezwzględnego z uwagi m.in. na funkcjonowanie trybów nadzwyczajnych, które ja przełamują. Należy do nich niewątpliwie instytucja wznowienia postępowania zawarta w rozdziale 12 k.p.a. (art. 145 – art.152). W ocenie NSA "wobec jednoznacznej treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz jego imperatywnego charakteru, a ponadto wobec nakazu ścisłej wykładni tego przepisu, jako normy kompetencyjnej (co odnosi się także do art. 151 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 k.p.a.), należy zakwestionować prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że do zakresu tak określonych kompetencji orzeczniczych organu administracji publicznej należy obowiązek oceny skutków uchylenia decyzji wadliwej, w odniesieniu do której stwierdzono podstawy do jej uchylenia we wznowionym postępowaniu, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., a ponadto obowiązek stosowania art. 7 k.p.a., zaś w dalszej konsekwencji obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, co z kolei zamknąć można w stwierdzeniu, "czy warto i czy należałoby uchylić decyzję wydaną w postępowaniu dotkniętym wadą wznowieniową".

Ponadto NSA zwrócił uwagę na treść art. 11 u.k.p. "z którego wynika - niezależnie od tego, że przesłanki, o których w nim mowa mają charakter łączny - że warunkiem koniecznym jej podjęcia jest m.in. odbycie przez osobę, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie prawa jazdy, szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3), potwierdzonego zaświadczeniem, o którym mowa w art. 27 ust. 4 wymienionej ustawy." Zdaniem NSA, "Jeżeli zaświadczenie, zgodnie z przepisem art. 217 § 1 k.p.a., do którego należy się odwołać w omawianym kontekście, stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a jego walor należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa - jest ono bowiem oświadczeniem wiedzy potwierdzającym istnienie (w określonym czasie) określonych faktów lub stanu prawnego, co oznacza, że jest tym samym ich pochodną - to wobec celu oraz funkcji wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami, nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości to, że brak korespondencji treści wymienionego zaświadczenia z rzeczywistymi faktami lub stanem prawnym i potwierdzenie w nim "faktów" lub "stanu prawnego", które w rzeczywistości nie zaistniały oznacza, że pozbawione jest ono jakiegokolwiek waloru dowodowego.

Jeżeli wymienione zaświadczenie jest nieprawdziwe, albowiem jego treść została sfałszowana, to wobec określonych art. 11 u.k.p. pozytywnych przesłanek wydania decyzji, o której w nim mowa, trzeba stwierdzić, że takie zaświadczenie nie mogło stanowić podstawy oceny odnośnie do zaktualizowania się tej koniecznej przesłanki, którą jest odbycie przez wnioskodawcę szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3).

Stwierdzenie prawomocnym wyrokiem, że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne odnoszące się do wymogu odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii zostały przeprowadzone na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe, nie mogło zostać ocenione inaczej, jak tylko jako zaistnienie podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji, jako zaktualizowanie się przesłanek wydania decyzji o treści określonej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a." Ponadto NSA odwołał się do treści art.11 p.p.s.a. i przywołał swój wyrok z 8 października 2014 r. 2014 r. sygn. akt I FSK 1557/13, w którym wyraził pogląd, że "związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego wynikającymi z art. 11 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego."

Wskazane wyżej wyroki NSA i stanowisko zawarte w ich uzasadnieniach stały się dla Sądu punktem odniesienia w kontrolowanej sprawie co do kierunku oceny legalności rozstrzygnięć orzekających w niej organów.

Niewątpliwie przedmiotem badania Sądu była ocena prawidłowości prowadzonego przez organy postępowania wznowieniowego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa "Obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które według rozwiązań przyjętych w KPA nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2). Wynik tego postępowania musi nastąpić w formie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 869). Powołane wyżej stanowisko znajduje również poparcie w szerokim orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki NSA: z 26.09.1983 r., I SA 634/83, ONSA 1983/2, poz. 76, z 8.04.2010 r., sygn. akt II OSK 1649/09, LEX nr 597339.) W konsekwencji takie stanowisko oznacza, że organ prowadzący postępowanie wznowieniowe najpierw rozstrzyga o podstawie wznowienia postępowania a następnie prowadzi postępowanie w kierunku oceny czy istnieją podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej.

W wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia. Po pierwsze, organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja taka może jednak zapaść jedynie na podstawie dokonanych w ramach wznowionego postępowania ustaleń faktycznych. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w wyroku WSA w Poznaniu z 11.03.2020 r., sygn. akt II SA/Po 974/19, LEX nr 2923263: "Sens uregulowania zawartego w k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania".

Po drugie w postępowaniu wznowieniowym może również zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy. "Kompetencja ta realizowana jest wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek określonych w art. 146, wykluczająca uchylenie tej decyzji. W tym przypadku obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika bezpośrednio z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia, które wedle rozwiązań przyjętych w przepisach Kodeksu nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (art. 149 § 2). Spełniając powyższy obowiązek, organ administracji publicznej nie wydaje jednak w tym zakresie dwóch odrębnych decyzji, lecz w jednej decyzji – kończącej postępowanie w sprawie wznowienia – podejmuje dwa rozstrzygnięcia, z których jedno uchyla dotychczasową decyzję, drugie zaś ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty."(Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać bezspornie, że w świetle orzeczenia sądu karnego zaktualizowała się przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaktualizowanie się przesłanki wznowieniowej oznacza, że w świetle brzmienia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ I instancji nie mógł odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Mógł jedynie, i to zrobił, wydać decyzję w oparciu o art. 152 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie nie zaktualizowały się również przesłanki wydania decyzji określonej w art. 151 § 2 k.p.a.

Niewątpliwie w zaistniałej sytuacji organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w kierunku ponownego rozstrzygnięcia sprawy tj. rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie prawa jazdy. Pozytywne załatwienie wniosku warunkowane jest treścią art. 11 u.k.p., który określa przesłanki konieczne do wydania takiej decyzji. Przesłanki te mają charakter łączny a jedną z nich jest odbycie przez osobę, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie prawa jazdy, szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3), potwierdzonego zaświadczeniem, o którym mowa w art. 27 ust. 4 u.k.p. W kontekście kontrolowanej sprawy Sąd, dostrzega również drugą z przesłanek wynikająca z treści art. 11 u.k.p., którą jest zdanie egzaminu państwowego wymaganego do uzyskania prawa jazdy odpowiedniej kategorii, ponieważ przystąpienie do tego egzaminu jest możliwe po spełnieniu przez osobę ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami wymagań określonych w art. 50 u.k.p.

Jednym z wymagań przystąpienia do egzaminu państwowego jest posiadanie zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia w ośrodku szkolenia kierowców. Stwierdzenie przez sąd karny sfałszowania dokumentu urzędowego jakim jest zaświadczenie o odbyciu wymaganego prawem szkolenia powinno uruchomić tym samym dwa postępowania administracyjne, jedno w zakresie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy zgodnie z art. 72 u.k.p. a drugie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie wydania prawa jazdy co miało miejsce w badanej sprawie.

W ocenie Sądu, odnosząc się do zarzutów skargi i twierdzeń zawartych w piśmie procesowym Rzecznika, nie ma możliwości sanowania w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego braku zgodnego ze stanem rzeczywistym zaświadczenia o odbyciu szkolenia w ośrodku szkolenia kierowców, które okazało się fałszywe. Stwierdzony przez sąd karny fałsz intelektualny wydanego przez ośrodek szkolenia kierowców zaświadczenia czyli potwierdzenia nieprawdy o odbytym szkoleniu w wymiarze i zakresie zgodnym z przepisami prawa, uniemożliwia organowi administracji prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego, który związany jest wyrokiem karnym nie tyle w jego zakresie podmiotowym (bo przecież wyrok karny nie dotyczył skarżącej), ale właśnie w zakresie stwierdzonego w postępowaniu karnym czynu karalnego (opisanego w wyroku karnym). W wyroku z dnia 29 sierpnia 2018 r. sąd karny uznał, iż oskarżony mi.in. cyt. "poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mających znaczenie prawne, a to faktu ukończenia przez kursanta (...) wszystkich wymaganych przez ustawę z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami zajęć szkoleniowych".

Prowadzenie czynności dowodowych przez organ w kierunku wykazania, że skarżąca jednak odbyła wszystkie wymagane prawem etapy szkolenia nie jest więc możliwe. Taki wniosek znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych na co zwrócił również Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych już wyżej wyrokach.

Ustalenia sądu karnego będące podstawą skazania za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów stanowiących dowody odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy dotyczyły istotnych elementów stanu faktycznego objętego ustaleniami co do przyczyn wznowienia, a w konsekwencji kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu. Zakres zaś takich ustaleń wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie ogranicza się do działania tylko samej strony postępowania, lecz może dotyczyć także innych osób, a więc także - jak w rozpoznanym przypadku - osoby uprawnionej do wystawiania dokumentów stanowiących dowód odbycia szkolenia wymaganego przy ubieganiu się o uprawnienia do kierowania pojazdami.

W tym kontekście zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku.

Sąd rozważył również czy zgodnie ze zarzutem Rzecznika zawartym w piśmie procesowym z 13 lipca 2023 r. istnieje możliwość zastosowania w postępowaniu wznowieniowym art. 64 § 2 k.p.a. i wyraża w tym zakresie odmienną niż Rzecznik ocenę prawną. Sformułowany przez Rzecznika zarzut naruszenia tego przepisu przez organy administracji, w ocenie składu orzekającego, nie jest zasadny. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wskazany przepis ukierunkowany jest na wszczęcie zwykłego postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy obok żądania skierowanego do organu administracji publicznej strona obowiązana jest na mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego do dołączenia do danego podania (żądania, wniosku) dodatkowych dokumentów czy wynikających z nich wymogów.

Jeżeli strona uzupełni we wskazanym terminie występujące braki jej podania (żądania, wniosku) skierowanego do organu administracji to przyjmuje się, że żądanie to zostało złożone w sposób prawidłowy. W przypadku nie wywiązania się przez stronę z obowiązku uzupełnienia braków podania skutkuje to pozostawieniem go bez rozpoznania. W postępowaniu wznowieniowym brak jest możliwości jego zakończenia w tej formie. Zdaniem Sądu opisana wyżej instytucja możliwa jest do wykorzystania w ramach postępowania zwyczajnego, natomiast w przypadku postępowań nadzwyczajnych sytuacja przedstawia się odmiennie. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez organ administracji publicznej co oznacza tym samym, że przywoływany przepis nie ma tu zastosowania, ponieważ strona skarżąca nie inicjowała tego postępowania, a jedynie została o nim powiadomiona i zapewniono jej w tym postępowaniu czynny udział poprzez możliwość wypowiedzenia się.

Przywołany wyżej art. 64 § 2 k.p.a. oraz przewidziana w nim instytucja prawna możliwa byłaby do wykorzystania jedynie wówczas, gdyby inicjatorem wszczęcia takiego postępowania był skarżąca a jej wniosek skierowany do właściwego organu administracji publicznej zawierałby braki, o którym mowa w tej regulacji. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja w nie występuje. Tym samym postawiony przez Rzecznika zarzut nie może zostać uwzględniony, a sygnalizowane naruszenia art. 2 Konstytucji RP nie są trafne, podobnie jak naruszenie art. 7 czy art. 8 k.p.a.

Konkludując Sąd stwierdza, kierując się również stanowiskiem wynikającym z powołanych wyżej wyroków NSA, że wszystkie podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie podobnie jak zarzuty sformułowane przez Rzecznika w jego piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2023 r. Organy orzekające w sprawie nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie z obrotu zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 132 i art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

zdania odrębnego do wyroku

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2023 r.

W mojej ocenie orzeczenie składu orzekającego jest niezgodne z obowiązującym prawem, zarówno krajowym, jak i unijnym.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Uważam, że przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, iż jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem, moim zdaniem, przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powinno skutkować jego uchyleniem.

Zaznaczam, że jestem w pełni świadomy odmiennego orzecznictwa zapadającego w podobnych stanach faktycznych (np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., II GSK 145/23), jednak z przyczyn niżej podanych takie stanowisko nie może być przeze mnie zaakceptowane.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Niewątpliwie wyrokiem Sądu Rejonowego stwierdzono, że sprawca, będąc właścicielem Ośrodka Szkolenia Kierowców, jako osoba uprawniona do wystawiania dokumentów, poświadczył w nich nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne, w tym m. in. co do faktu odbycia części zajęć. Na podstawie tak sporządzonej dokumentacji strona przystąpiła do egzaminu teoretycznego oraz praktycznego na prawo jazdy oraz uzyskała uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi.

W świetle art. 76 § 1 k.p.a. "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone." Wyrok sądowy jest niewątpliwie takim dowodem.

Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza jednak obalenie domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. O konieczności przeprowadzenia takich dowodów strona informowała w toku postepowania, jako że nie poczuwała się do zaniedbań, a sama ani nie była stroną postępowania karnego (wyrok dotyczył innej osoby), ani też nie miała możliwości, by uzyskać dowody, które są dostępne organowi (np. przesłuchanie świadków, zebranie dodatkowej dokumentacji).

Należy również wyraźnie zastrzec, że art. 11 p.p.s.a., na który powołuje się w sposób dorozumiany SKO, nie powinien mieć zastosowania wobec skarżącej. W świetle tego przepisu "Ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny".

Przepis ten nie powinien mieć tu zastosowania, bowiem wyrok karny dotyczył innej osoby. Skarżąca, przy innej interpretacji art. 11 p.p.s.a., mogłaby zostać dotknięta skutkami prawnymi takiego orzeczenia, bez możliwości wysłuchania przez organ i przez Sąd. W takiej sytuacji naruszono by istotne względy wynikające z prawa procesowego oraz praw podstawowych. Trudno byłoby pogodzić taki rozszerzony skutek na niekorzyść niebiorącej udziału w postępowaniu karnym osoby, z zasadą uczciwego postępowania, tym bardziej, że zostałaby jej odebrana możliwość obrony jej praw przed wydaniem rozstrzygnięcia. Prawo do bycia wysłuchanym, będące emanacją zasady państwa prawnego i należące do uznanych w orzecznictwie ogólnych zasad prawa krajowego i unijnego, nie byłoby tu zapewnione w wystarczający sposób, stałoby się fikcyjne.

W niniejszej sprawie wprost odmówiono skarżącej prowadzenia dalszych czynności dowodowych, mających na celu weryfikację jej twierdzeń, powołując się na związanie wyrokiem karnym dotyczącym innej osoby, czym uczyniono jej prawo do wysłuchania prawem iluzorycznym. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez organ w zakresie pełnego związania wyrokiem karnym, czyniłoby również fikcyjną realizację prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prawo to formalnie przysługiwałoby, jednak Sąd Administracyjny nie mógłby w żaden sposób pozytywnie odnieść się do zarzutów, byłby bowiem związany wyrokiem karnym Sądu Rejonowego, odnoszącym się do innej osoby. Taka interpretacja nie może zostać zaakceptowana.

Na marginesie można podać (choć przepis ten nie ma tu zastosowania), że podobna regulacja zawarta jest w art. 11 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 z późn. zm. – dalej k.p.c.). Stwierdza on, że "Ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd w postępowaniu cywilnym. Jednakże osoba, która nie była oskarżona, może powoływać się w postępowaniu cywilnym na wszelkie okoliczności wyłączające lub ograniczające jej odpowiedzialność cywilną."

Rozwiązanie zagwarantowane w art. 11 k.p.c. jest bliższe podejściu wymaganemu z perspektywy prawa unijnego. Odnosząc się do wspomnianego wcześniej skutku rozszerzonej prawomocności wyroków, warto bowiem sięgnąć do opinii Rzecznik Generalnej Vericy Trstenjak, przedstawionej w dniu 6 grudnia 2011 r. w sprawie zawisłej przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, tj. Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság przeciwko Invitel Távközlési Zrt., w sprawie C-472/10 (ECLI:EU:C:2011:806). Jakkolwiek problem dotyczył innego zagadnienia materialnoprawnego i procesowego, to jednak wart jest przytoczenia, bowiem odnosi się do nienaruszalnych standardów prawnych, które powinny być zapewnione stronom w prowadzonych postępowaniach administracyjnych. Rzecznik stwierdza, że podmioty (tam "przedsiębiorcy"), które nie brały udziału w postępowaniu, w którym zapadło orzeczenie (tam skuteczne erga omnes), mogłyby zostać dotknięte skutkami prawnymi takiego orzeczenia, bez możliwości wysłuchania przez sąd.

W takich przypadkach naruszono by istotne względy wynikające z prawa procesowego oraz praw podstawowych. Trudno byłoby pogodzić taki rozszerzony skutek na niekorzyść niebiorących udziału w postępowaniu podmiotów z zasadą uczciwego postępowania sądowego, tym bardziej, że zostałaby im odebrana możliwość zajęcia stanowiska przed wydaniem odnoszącego się do nich wyroku. Prawo do bycia wysłuchanym, będące emanacją zasady państwa prawnego i należące do uznanych w orzecznictwie ogólnych zasad prawa Unii, nie byłoby zapewnione w wystarczający sposób.

Są to wszystko wymogi, które sformułowano m. in. w wyroku ówczesnego Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 maja 1998 r., Windpark Groothusen GmbH & Co. Betriebs KG przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, sprawa C-48/96 P (ECLI:EU:C:1998:223). Zauważa się tam, iż prawo osoby do wysłuchania (right to a hearing) przed przyjęciem aktu dotyczącego tej osoby powstaje w przypadku, gdy rozważa się nałożenie kary lub przyjęcie środka mogącego mieć negatywny wpływ na sytuację prawną tej osoby (pkt 47).

Ustalenia poczynione przez Trybunał Sprawiedliwości mają zatem charakter uniwersalny, formułując pewne standardy proceduralne i mogą być pomocne przy dokonywaniu wykładni przepisów krajowych w zakresie rozszerzonej prawomocności orzeczeń oraz jej wpływu na podmioty trzecie.

Powstaje tu więc problem pogodzenia prawa krajowego z ww. wymaganiami prawa unijnego i zapewnienia należytych praw wszystkim podmiotom. Powinien być on rozwiązany zgodnie z tak nakreślonymi standardami, nie tylko przez ustawodawcę, ale i przez sądy, co powoduje konieczność stosowania wykładni prounijnej oraz zasady pierwszeństwa prawa unijnego (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP).

Należy dodać, że art. 11 p.p.s.a., rzutujący także na postępowania przed organami administracyjnymi, służy m. in. ułatwieniom dowodowym, by nie było konieczności ponownego przeprowadzania dowodów, które przeprowadził już sąd karny. Niejednokrotnie są to sprawy prowadzone przez wiele lat, zanim zapadnie prawomocny wyrok skazujący. Nie może jednak przepis ten być intepretowany w sposób odbierający uprawnienia procesowe w postępowaniach administracyjnych (i sądowoadministracyjnych) osobom, które w postępowaniu karnym nie brały udziału i nie miały żadnego wpływu na rozstrzygnięcie ich pośrednio, negatywnie dotyczące.

Organy zatem, moim zdaniem, wadliwie poprzestały na ustaleniach prawomocnego wyroku sądu karnego dotyczącego innej osoby. O arbitralności postępowania administracyjnego świadczą akta sprawy, gdzie to zaraz po wznowieniu postępowania administracyjnego, bez prowadzenia jakichkolwiek czynności na wniosek strony, nastąpiło odebranie jej uprawnień do kierowania pojazdami.

Organy administracyjnie nie powinny były ograniczać postępowania dowodowego, zadowalając się odwołaniem do prawomocnego wyroku karnego, skazującego inną osobę. Skoro art. 11 p.p.s.a. nie powinien mieć zastosowania w postępowaniu dotyczącym strony skarżącej, a obalenie domniemania wynikającego z treści dokumentu urzędowego jest możliwe (art. 76 ust. 3 k.p.a.), należało sprawę wyjaśnić rzetelnie, zwłaszcza że strona kwestionowała swoje rzekome zaniedbania.

Organy nie wykazały jednocześnie, by doszło do skazania strony skarżącej z art. 270 §1 albo 273 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 z późn. zm.), czyli za czyn polegający na używaniu sfałszowanego, ewentualnie poświadczającego nieprawdę dokumentu. Przypomnieć należy, że w państwie prawa obowiązuje zasada domniemania niewinności (art. 2 i 42 ust. 3 Konstytucji), a winę za czyny zabronione może przypisać wyłącznie sąd karny.

Zauważyć trzeba również, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców była działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ówcześnie obowiązującej (dziś archiwalnej) ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.) i wymagała uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami; obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 622 z późn. zm. – dalej: u.k.p.). Celem takiej regulacji było i jest m. in. to, że kierownik ośrodka szkolenia kierowców wykonuje szereg czynności administracyjnych, wymienionych w art. 27 powyższej ustawy. Dotyczą one także poprawności (wiarygodności) prowadzonej dokumentacji szkoleniowej. Pełni więc on rolę podmiotu administrującego.

Dodatkowo, zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 u.k.p., starosta prowadzi nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy. Co więcej, stosownie do treści art. 43 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ ten, w ramach nadzoru, prowadzi kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców.

Z powyższego wynika zatem, że osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, podejmując szkolenie w legalnie działającym ośrodku prowadzącym taką działalność i pozostającym pod nadzorem, ma usprawiedliwione podstawy oczekiwać, że wystawione tam zaświadczenie jest legalne i tym samym może stanowić podstawę dopuszczenia jej do egzaminu państwowego, a po jego zdaniu, do uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami.

Należało także wziąć pod uwagę zasadę zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.), zwłaszcza w sytuacji, gdy powołano się na okoliczności wskazujące jednocześnie na brak dostatecznego nadzoru właściwego starosty nad ośrodkiem szkolenia kierowców.

W wyroku NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 163/20, wskazano, że "(...) postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej."

Stąd we wznowionym postępowaniu należy brać pod uwagę także zasady ogólne wyrażone w k.p.a., w tym art. 7 i 8 §1. Przez to nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z 25 maja 2023 r., II GSK 145/23. O ile dla samego wznowienia postępowania istotne są wyłącznie okoliczności wskazane w art. 145 §1 k.p.a., o tyle w postępowaniu później prowadzonym, na skutek jego wznowienia, nie można pomijać zasad i reguł wprowadzanych przez ww. Kodeks. Innymi słowy, nie można utożsamiać sztywno zakreślonych przesłanek wznowienia postępowania z przesłankami, wymogami i zasadami prowadzonego potem postępowania rozpoznawczego, opierającego się na ogólnych zasadach k.p.a., mającego doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia "co do istoty sprawy administracyjnej". Czym innym są przesłanki wznowienia postepowania, a czym innym przesłanki postępowania już wznowionego.

W okolicznościach niniejszej sprawy doszło zatem do kolizji pomiędzy zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) a zasadą zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.) i obowiązkiem wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy stosujące prawo – w tym sądy i organy administracji publicznej – są w takich przypadkach zobowiązane do odpowiedniego wyważenia wszystkich wchodzących w grę wartości konstytucyjnie chronionych. Innymi słowy, interes społeczny powinien być w odpowiedni sposób wyważony ze słusznym interesem obywatela, o czym mówi art. 7 k.p.a. Istotne jest przy tym zagwarantowanie rzetelnego (a nie arbitralnego) postępowania stronie, której uprawnienia miałyby być odebrane.

Nawet jeśli strona w perspektywie czasowej miałaby stracić uprawnienia do kierowania pojazdami, to tym bardziej należy jej zagwarantować wszelkie prawa procesowe. Są one wartością samoistną.

Nie można też uznawać, że jeśli zaświadczenie z ośrodka szkolenia kierowców potwierdza nieprawdę (co ustalono po wielu latach od uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami), to oznacza jednocześnie, że w ogóle brak jest dokumentu, będącego podstawą przystąpienia do egzaminu na prawo jazdy. Dokument ten istnieje, ale co najwyżej obarczony jest wadą prawną. Nawet jeśli zaświadczenie o odbyciu szkolenia stwierdzało nieprawdę, to wiedza ta i umiejętności, będące przedmiotem zajęć szkoleniowych, podlegały sprawdzeniu w toku późniejszego egzaminu. Ten został przez stronę skarżącą zdany.

Uważam, że organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należałoby uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., powinny stwarzać podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.,