Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] roku skierowanym do Starosty [...], obecnie skarżąca Spółka [...] w S. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachowego wiaty usytuowanej na posesji przy ul. [...] w S.. Wskazała, że obecnie wiata pokryta jest płytami azbestowymi, które mają być wymienione na pokrycie blaszane, a ponadto, że rozbiórka i utylizacja płyt azbestowych została zlecona koncesjonowanemu przedsiębiorstwu. Zgłoszenie zostało podpisane przez członków zarządu skarżącej Spółki – J.N. i M.M.
Następnie pismem z dnia [...] r., skarżąca uzupełniła swoje zgłoszenie dołączając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kopię decyzji Starosty [...] uprawniającą wskazany podmiot do gospodarowania odpadami niebezpiecznymi, kopię zlecenia rozbiórki dachu oraz kopię zlecenia położenia dachu blaszanego na przedmiotowej wiacie.
Postanowieniem datowanym na dzień [...] r., doręczonym skarżącej w dniu [...] r., Starosta [...] nałożył na J.N. i M.M. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z wzorem narzuconym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120, poz. 1127 z późn. zm.) oraz o kopię umowy z firmą posiadającą stosowne pozwolenie na wykonywanie prac i wytwarzanie odpadów niebezpiecznych zawierających azbest zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz.U. Nr 71, poz. 649 z późn. zm.) – w terminie do [...] roku.
W odpowiedzi na powyższe skarżąca pismem z dnia [...] r. poinformowała, że część żądanych dokumentów została już przekazana przy piśmie z dnia [...] r., a obecnie przesyła kopię karty przekazania i protokół odbioru odpadów azbestowych uprawnionemu podmiotowi.
Decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Starosta [...] powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że pomimo nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] r., dokumenty te nie zostały uzupełnione, co uzasadnia nałożenie sprzeciwu na zasadzie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto wobec przekazania i odbioru odpadów azbestowych doszło do naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.
Powyższa decyzja doręczona została w dwóch egzemplarzach w dniu [...] r. na adres skarżącej Spółki z tym, że jako adresaci przesyłek wskazani zostali imiennie J.N. i M.M..
Pismem z dnia [...] r. J.N. i M.M. zwrócili się bezpośrednio do Wojewody [...] informując o wadliwym doręczeniu decyzji. W ich ocenie decyzja o sprzeciwie została doręczone nie Spółce lecz im jako osobom fizycznym. Wskazali ponadto na rozbieżności pomiędzy treścią decyzji a treścią postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Podkreślili, że kierując to pismo do Wojewody występują jako osoby fizyczne.
Organ odwoławczy, traktując powyższe pismo jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zwrócił się pismem z dnia [...] r. do Starostwa Powiatowego w B. o nadesłanie dokumentacji sprawy.
Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca dokonała zgłoszenia nie dołączając dokumentów określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Dołączone przez nią dokumenty nie spełniają określonych prawem wymagań, a część z nich jest nieistotna w prowadzonym postępowaniu. Ponadto wniesienie sprzeciwu znajduje uzasadnienie w treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, w związku z nieuprawnionym działaniem inwestora polegającym na wykonaniu robót przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia.
W skardze do Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o wskazanie organom na konieczność umorzenia postępowania. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że pismo J.N. i M.M. z dnia [...] r. nie było odwołaniem skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja nie została bowiem doręczona skarżącej Spółce. W tej sytuacji organ winien był wezwać Spółkę do złożenia wyjaśnień. Zarzucono ponadto, że zaskarżona decyzja została wadliwie doręczona J.N. z pominięciem M.M.. Zarzucono też naruszenie art. 10 § 1 kpa oraz podpisanie postanowienia z dnia [...] r. przez osobę nieuprawnioną. W dalszej części skargi odniesiono się do meritum sprawy kwestionując poczynione przez organy obu instancji ustalenia. Wreszcie wskazano, że nie jest dopuszczalne wniesienie sprzeciwu w sytuacji, kiedy roboty budowlane zostały już wykonane.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja wydana została w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że skarżąca Spółka nie wnosiła odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Świadczy o tym zarówno treść pisma J.N. i M.M. z dnia [...] r., w którym wyraźnie oświadczyli, że działają w imieniu własnym jako osoby fizyczne, jak i zawarte w treści skargi oświadczenie Spółki, że pismo to nie było odwołaniem. W tej sytuacji wydanie merytorycznej decyzji "po rozpatrzeniu odwołania" nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd nie orzekł jednak o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, a to uwagi na fakt, że przed jej wydaniem doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena naruszenia tych przepisów jest z kolei brana pod uwagę przy kontroli sądowoadministracyjnej w pierwszej kolejności.
W szczególności zwrócić przyjdzie uwagę, że organ odwoławczy nie zbadał prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 45 kpa pisma kierowane do jednostek organizacyjnych doręcza się w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Z kolei zgodnie z art. 40 § 2 kpa jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W niniejszej sprawie nie zostało w żaden sposób ustalone na etapie postępowania administracyjnego, czy J.N. i M.M. działali w imieniu skarżącej jako jej reprezentanci, czy też jako jej pełnomocnicy. Z punktu widzenia prawidłowości doręczenia ma to istotne znaczenie, albowiem gdyby działali jako pełnomocnicy, to doręczenie decyzji do ich rąk należałoby uznać za prawidłowe (art. 40 § 2 kpa). Jeżeli natomiast działali jako reprezentanci Spółki, to należało wyjaśnić, czy byli uprawnieni do odbioru pism w rozumieniu art. 45 kpa.
Ustalenie to winno być dokonane w oparciu o wpis do ewidencji gruntów, statut Spółki oraz ewentualnie inne dokumenty pochodzące od Spółki (np. uchwały, pełnomocnictwa). O ile okoliczności te mogły być znane organom z urzędu, o tyle winny były dać temu wyraz w treści wydawanych rozstrzygnięć. W przeciwnym wypadku należało uzupełnić akta sprawy o dokumenty pozwalające na ustalenie statusu skarżącej i sposobu jej reprezentacji.
Bez względu jednak na konieczność zbadania prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, należało wyjaśnić, czy pismo z dnia [...] r. stanowiło odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji. Treść i forma tego pisma wskazują, że mogło być ono potraktowane jako odwołanie, albowiem czyniło zadość przesłankom określonym w art. 128 kpa. Z uwagi jednak na zawarte w nim oświadczenie autorów co do reprezentacji skarżącej, organ winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Odwołanie to nie pochodziło bowiem od strony postępowania. Zgodzić się jednak przyjdzie z podniesionym w skardze zarzutem, że organ mógł mieć wątpliwości w tym zakresie. To z kolei powodowało, że po stronie organu istniał obowiązek wyjaśnienia tej kwestii.
Zatem przed rozpoznaniem odwołania organ odwoławczy winien był wyjaśnić, czy w istocie pismo to stanowi odwołanie Spółki, czy też jest prywatnym wystąpieniem osób fizycznych. Brak wyjaśnienia tej okoliczności spowodował naruszenie art. 7 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów postępowania, nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a.
Z uwagi na powody uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi. Wskazać jednak przyjdzie obu stronom postępowania, że przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie daje podstaw ani do wniesienia sprzeciwu, ani też do umorzenia postępowania po wykonaniu robót objętych zgłoszeniem.
Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy poczyni powyższe ustalenia i w zależności od ich wyniku wyda stosowne rozstrzygnięcie.