Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił na wniosek inwestorów K. R., M. S., R. K. i S. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 przy ul. [...] w B. W decyzji tej organ ustalił szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie m.in. ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, konieczności poszanowania interesów osób trzecich, a także konieczności spełnienia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Do decyzji tej dołączony został załącznik tekstowy, w którym przedstawione zostały wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikiem graficznym. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego architekta.
Pismem z dnia [...] r. E. i C. B. zwrócili się do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną decyzją, podnosząc, że bez swojej winy nie brali udziału w tym postępowaniu oraz, że nie doręczono im wydanego w sprawie orzeczenia mimo, iż są właścicielami działki nr 2, bezpośrednio sąsiadującej z działką nr 1.
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 148, art. 149, art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a. Prezydent Miasta B. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej jego decyzją ostateczną z dnia [...] r. W trakcie tego postępowania ustalił, że E. i C. B. zostali bez swojej winny pominięci jako strony w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 1. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ ten odmówił jednak uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. stwierdzając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej oraz wskazał na wydanie ww. decyzji z naruszeniem art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału stronom w postępowaniu.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołań od tej decyzji wniesionych przez E. i C. B. oraz E. N. uchyliło decyzję organu I instancji i stwierdziło wydanie decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 754/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję SKO z dnia [...] r. i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Wyrok ten został wydany po rozparzeniu skargi E. B. i C. B. W jego uzasadnieniu WSA wskazał na brak wyczerpującego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zgłosił zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy przestrzennej, w tym ustaleń dotyczących wskaźnika zabudowy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r., nr [...], Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, nakazując aby w związku z wytycznymi Sądu organ sporządził wyczerpującą analizę przestrzenną i jednoznacznie wykazał, czy w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna uniemożliwiająca uchylenie decyzji wynikająca z art. 146 § 2 kpa.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ I instancji stwierdził wydanie własnej decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem art. 10 § 1 kpa poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu i ponownie wskazał na brak podstaw do uchylenia tego orzeczenia. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], SKO w B. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. B. i C. B., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Opisana decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja zostały także usunięte z obrotu prawnego tym razem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 573/11, wydanym w wyniku uwzględnienia skargi wniesionej przez E. i C. B. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Gliwicach nie podzielił twierdzenia organów obydwu instancji, że w postępowaniu wznowieniowym mogła zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Sąd ten wskazał ponownie na potrzebę uzupełnienia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na właściwe jej zinterpretowanie. Zakwestionował też przyjęty w przedmiotowej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy i linię zabudowy. Zwrócił też uwagę na brak obligatoryjnego ustalenia w decyzji z [...] r. szerokości elewacji frontowej, a ponadto wyraził wątpliwość co do kwestii prawidłowego skomunikowania działki z drogą publiczną i wyznaczenia niezbędnej liczby miejsc postojowych.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta B. uchylił własną decyzję z dnia [...] r. oraz ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jako materialno-prawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 573/11, przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające oraz uzupełnił analizę przestrzenną w części opisowej i graficznej. Na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ponownie też ustalił obszar analizowany o promieniu ok. 110 m. Wyznaczając granice obszaru analizowanego organ nie ograniczył się tylko do działek leżących przy tej samej drodze publicznej co działka inwestorów (ul. [...]) i uwzględnił również działki dostępne z ul.[...] i [...], które łączą się z ul. [...]. Prezydent Miasta B. stwierdził następnie, że w sprawie spełnione zostały warunki konieczne dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jedna z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej jest bowiem zabudowana w sposób, dla którego wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Wnioskowana funkcja planowanego obiektu (handlowo-usługowo-mieszkalna) stanowi zaś kontynuację sposobu użytkowania sąsiednich budynków. Realizując wytyczne zawarte w wyroku WSA w Gliwicach organ ustalił szerokość elewacji frontowej, jako średnią (18 m) z tolerancją do 20% dopuszczoną przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) – dalej zwanego rozporządzeniem MI. Organ I instancji podał też, że odmiennie niż w swojej decyzji z dnia [...] r. wyznaczył linie zabudowy. Linie te ustalono bowiem nie tylko w odległości 6 m od zachodniej granicy działki wzdłuż ul. [...], ale także w odległości 5 m od południowej granicy działki. Ustalona odległość budynku liczona od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] (droga gminna), nie narusza zdaniem organu przepisów odrębnych, w szczególności art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115).
Organ nie uznał za uzasadnione ustalenie linii zabudowy w większej odległości od ul. [...] z uwagi na wnioski wypływające z analizy przestrzennej. Wskaźnik powierzchni zabudowy Prezydent B. ustalił w przedziale od 25% do 47% powierzchni działki, tj. od 247 do 465 m2. Jednocześnie stwierdził, że istniejący stan ładu przestrzennego na działkach sąsiednich wokół działki nr 1 przy ul. [...] w B., nie uzasadnia rygorystycznego podejścia przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawową cechą ładu przestrzennego w analizowanym obszarze jest bowiem znacząca różnorodność istniejących obiektów w zakresie zarówno funkcji, gabarytów, jak i formy architektonicznej.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. B. i C. B., domagając się jej uchylenia. Zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów u.p.z.p. i nieuwzględnienie wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., II SA/Gl 573/11. Podali ponadto, że decyzja organu I instancji jest w zasadzie tożsama z poprzednio uchyloną przez Sąd decyzją, a wprowadzone do niej zmiany stanowią tylko zabieg pozorny. Odwołujący się zwrócili uwagę na wadliwe określenie wskaźnika zabudowy i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz szerokości elewacji frontowej. Dodali także, że zasadne były obawy WSA w Gliwicach dotyczące liczby miejsc postojowych dla samochodów w związku z funkcją, jaką ma pełnić obiekt.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uwzględniło wniesionego odwołania i decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia i rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, uznając zarzuty odwołania za bezzasadne. Zdaniem Kolegium przyjęte w załączniku do tej decyzji granice obszaru analizy przestrzennej nie budzą zastrzeżeń, a przeprowadzona w tym obszarze analiza została opracowana w sposób prawidłowy i w pełni przedstawia cechy istniejących obiektów, a tym samym może stanowić podstawę do ustaleń odnośnie parametrów przedmiotowej inwestycji.
Odnosząc się do kwestionowanego przez skarżących sposobu ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, organ odwoławczy uznał, że wskaźnik ten uwzględnia istniejące zagospodarowania terenu, w tym istniejące nieruchomości zabudowane na poziomie 45% i 49% i nie naruszy wymogów ładu przestrzennego. Odnosząc się do wyznaczonych linii zabudowy, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadnił motywy, którymi kierował się przy ustalaniu tego wskaźnika (uwarunkowania przestrzenne, relacja do przepisów odrębnych). Ustosunkowując się natomiast do zarzutów dotyczących szerokości elewacji frontowej oraz związanego z tym parametrem pojęcia frontu działki, organ II instancji uznał, że Prezydent Miasta zgodnie ze wskazaniami Sądu prawidłowo określił w zaskarżonej decyzji przedmiotowy parametr, a w jej uzasadnieniu w odpowiedni sposób ustosunkował się do tej kwestii mając na względzie wymagania ładu przestrzennego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem prawa i z całkowitym pominięciem wskazań zawartych w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 573/11 oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący domagali się ponadto zbadania, czy nie zachodzą przesłanki unieważnienia decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa w związku z uznaniem za strony postępowania wszystkich członków wspólnot mieszkaniowych znajdujących się w sąsiedztwie. Podtrzymali także wszystkie zarzuty zawarte w ich odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności zwrócili uwagę, że podstawowe parametry zabudowy, takie jak: linia zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, wysokość zabudowy czy kształt dachu są identyczne jak w poprzednio uchylonych decyzjach.
De facto identyczna jest również powierzchnia zabudowy, a zmiana polegająca na określeniu tego parametru jako wielkość "od - do" jest zabiegiem mającym sprawiać wrażenie, że została wprowadzona istotna zmiana. Dodali też, że w dniu wydania decyzji organu I instancji budynek, którego dotyczyło to orzeczenie był już wzniesiony i zajmował powierzchnię ok. 500 m². Skarżący zakwestionowali także sposób określenia w decyzji organu I instancji szerokości elewacji frontowej, a w szczególności wskazania, że jest to elewacja od strony ul. [...]. Główny zjazd i wejście na teren nieruchomości są bowiem zlokalizowane od strony południowej od drogi bocznej prowadzącej do dalej zlokalizowanych budynków. Projekt zagospodarowania działki nie przewiduje też wjazdu na teren nieruchomości bezpośrednio z ul. [...], a budynek jest zwrócony w stronę tej ulicy ścianą boczną. W tym kontekście skarżący powołali się też na wykładnię § 2 pkt 5 rozporządzenia MI przeprowadzona w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2009 r., II SA/Kr 898/08, w którym wskazano, że przepis ten odwołuje się do ogólnego pojęcia "droga" w jego najszerszym znaczeniu i nieuprawnione oraz niedopuszczalne jest zawężanie jego znaczenia.
W analizie przeprowadzonej na potrzeby wydanej decyzji elewacje frontowe innych budynków wyznaczono zresztą od strony wjazdów z drogi bocznej, tej samej, przy której stoi przedmiotowa budowla. Skarżący podali ponadto, że nie została wyjaśniona kwestia prawidłowego skomunikowania działki z drogą i wyznaczenia niezbędnej ilości miejsc postojowych. W ich przekonaniu wyznaczona liczba 10 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych jest niewystarczająca z uwagi na złożone funkcje jaki ma pełnić ten obiekt. Wzmianka zaś o dopuszczeniu garażu dla samochodów stanowi działanie pozorujące.
Skarżący zarzucili wreszcie nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy poprzez uwzględnienie obiektu gospodarczo-garażowego znajdującego się na działce sąsiedniej, który nie jest trwale związany z gruntem.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. zostały wydane z naruszeniem w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przepisów prawa materialnego zawartych w rozporządzeniu MI w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Częściowo zasadnym okazał się także zarzut niezastosowania się przez orzekające w sprawie organy do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2012 r., II SA/Gl 573/1.
W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) - dalej zwanej u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydania takiej decyzji w przypadku braku planu wymaga w szczególności - zgodnie z art. 59 ust. 1 u. p. z. p. - zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Dodać trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podobnie jak decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określa podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji.
Ustalenia te podlegają zaś dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej P.b.) oraz w regulacjach ustanawiających warunki techniczne dla planowanych zamierzeń. Innymi słowy decyzja o warunkach zabudowy wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że decyzje organów obu instancji wydane zostały w kontrolowanym po raz trzeci przez WSA w Gliwicach postępowaniu prowadzonym w trybie wznowieniowym. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz ze złożonego na rozprawie oświadczenia skarżącej E. B. wynika zaś, że obiekt dla realizacji którego ustalono warunki zabudowy został już zrealizowany w stanie surowym. Poza sporem jest, że skarżącym jako współwłaścicielom działki nr 2, sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestorów, przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Bezsporne jest także, że E. i C. B. mimo posiadania statusu stron zostali pominięci przez organ w postępowaniu, w którym ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 1 dla budowy budynku handlowo-mieszkaniowo-usługowego. Zasadnie zatem w na wniosek skarżących organ I instancji wznowił postępowanie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dwukrotnie jednak organ ten z powołaniem się na przepis art. 151 § 2 kpa odmawiał uchylenia swojej decyzji z [...] roku ograniczając się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, a organ II instancji podzielał co do zasady to stanowisko.
Orzeczenia te zostały zakwestionowane prawomocnymi wyrokami WSA w Gliwicach z dnia 13 maja 2010 r., II SA/Gl 754/09 (uchylono nim decyzję organu II instancji) oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r., II SA/Gl 573/11(uchylono nim decyzje organów obu instancji). W aktualnie kontrolowanym postępowaniu Prezydent Miasta B. uchylił swoją decyzję z [...] r. i po ponownym przeprowadzeniu postępowania ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji zmieniając w części treść decyzji z [...] roku, a SKO w B. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie.
Kontrolując ostatnio zapadłe we wznowionym postępowaniu decyzje organów obu instancji skład orzekający uznał, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego wokół nieruchomości, której dotyczył wniosek inwestorów obejmujący działki dostępne nie tylko z ul. [...], ale także z ul. [...] i [...] pozostawał w zgodzie z wykładanym celowościowo i systemowo z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010r., II OSK 1481/1 < LEX nr 1151901> oraz powołany w nim szereg wyroków sądów administracyjnych), aczkolwiek należy zgłosić zastrzeżenia co do posłużenia się w tym zakresie pojęciem frontu działki. Przez pojęcie to stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia MI należy bowiem rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
Tym samym skoro z sentencji decyzji wynika, że wjazd od strony działki ma się odbywać od strony południowej przez drogę wewnętrzną na działce nr 3 to zasadnie należało przyjąć, że front działki wskazanej we wniosku wynosił 38 m, bowiem taką szerokość jak wynika z uzasadnienia decyzji posiadała działka inwestorów od strony południowej. W konsekwencji wyznaczony obszar analizowany powinien posiadać szerokość co najmniej 114 m, a nie jak przyjęto w analizie 111 m. Uchybienie to mogłoby jednak zostać potraktowane przez Sąd jako nie mające wpływu na wynik sprawy, gdyby nie to, że część wniosków z przeprowadzonej w tym obszarze analizy urbanistycznej wyprowadzanych zostało z naruszeniem przepisów § 5 i § 6 rozporządzenia MI. W szczególności dotyczyło to określonej w tej decyzji wielkości powierzchni zabudowy (pkt II.2.1. lit. b sentencji decyzji) oraz szerokości elewacji frontowej (pkt II.2. 1.lit. e sentencji).
W punkcie II.
2. lit. b decyzji Prezydenta B. wielkość powierzchni zabudowy określona została w przedziale od 25 % do 47 % powierzchni działki, tj. od 247 m² do 465 m². Taki sposób ustalenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, które skład orzekający podziela nie można uznać za prawidłowe. W szczególności w orzecznictwie tym zwraca się uwagę, że określenie parametrów wynikających z § 5 i § 6 rozporządzenia MI powinno być konkretne i stanowcze, przy czym niedopuszczalne jest określenie tych parametrów, jak to ma miejsce w kontrolowanej decyzji, w sposób niejednoznaczny umożliwiający ich zmianę na plus lub na minus (por. m.in. wyroki NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., II OSK 679/10,oraz WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1624/11).
Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki winien zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 § 5 omawianego rozporządzenia dopuszczona została jednocześnie możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej w stosunku do powierzchni działki lub terenu jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust.
1. Dodać należy, że inwestorzy w swoim wniosku z [...] r. domagali się ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie ok 500 m², co przy powierzchni działki nr 1 wynoszącej 989 m² daje wskaźnik procentowy zabudowy pow. 50 %. Pomijając kwestię braku jednoznacznego ustalenia w kontrolowanych decyzjach wskaźnika, o jakim jest mowa w § 5 rozporządzenia MI, istotne wątpliwości budzić musi także użyta w uzasadnieniu decyzji argumentacja mająca zasadność ustalenia przyjętego przez organ wskaźnika nowej zabudowy. Z wniosków wyprowadzonych z tej analizy wynika bowiem, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze wyniósł 25 %. W związku z tym organ stwierdził, że oparł dolny próg omawianego wskaźnika na średniej. Jednocześnie podał, że górny próg tego wskaźnika ustalił jako typowy dla występującej w obszarze zabudowanym zabudowy wielorodzinnej. Z załącznika graficznego dołączonego do tej decyzji wynika zaś, że w obszarze analizowanym 6 nieruchomości było zabudowanych budynkami wielomieszkaniowymi (oznaczono je symbolem MW). We wnioskach z analizy wskazano jednak tylko na cztery takie nieruchomości, aczkolwiek w uzasadnieniu decyzji jest mowa o 6 nieruchomościach posiadających wskaźnik zabudowy na poziomie równym lub większym niż 40 %. We wnioskach z analizy prawdopodobnie pominięte zostały budynki oznaczone w załączniku graficznym symbolami położone przy ul. [...], a oznaczone numerami 23 c oraz 25 c). Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że dwa z tych obiektów przedmiotowy wskaźnik ten posiadały na poziomie 45 i 49 %. Uzasadniając stwierdzenie, że "uzupełniona analiza przestrzenna pozwala na ustalenie tego wskaźnika na poziomie wyższym niż średnia, a nawet na takim jak ustalony w niniejszej decyzji" organ powołał się na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wywodząc, że ze sformułowanej w tym przepisie zasady dobrego sąsiedztwa wystarczającym dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, jest istnienie na jednej z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowy o gabarytach i intensywności wykorzystania terenu takich jak wnioskowane. Na poparcie tego stanowiska Prezydent B. powołał się na pogląd WSA w Warszawie zawarty w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., IV SA/Wa 1060/07. Zgodnie z tym wyrokiem do ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję jaka wynika z wniosku inwestora.
Stanowisko organu tak w zakresie rozumienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i możliwości posłużenia się poglądem WSA w Warszawie należy uznać za chybione. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że w powołanym wyroku jest mowa o kontynuacji funkcji zabudowy, a nie o wskaźniku powierzchni zabudowy. Rozróżnienie to jest istotne, bowiem ustawodawca w odniesieniu do kwestii kontynuacji funkcji zabudowy poprzestał jedynie na ogólnym wskazaniu zawartym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (z uwzględnieniem wyjątków zamieszczonych w ust. 2, 3 i 4 tego artykułu). Odmiennie sytuacja przedstawia się natomiast w przypadku ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Ustawodawca w przypadku tego wskaźnika upoważnił bowiem w art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku planu miejscowego, w tym sposobu ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.
Tym samym organ ustalający warunki zabudowy nie mógł skutecznie powołać się na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pomijając brzmienie § 5 rozporządzenia MI wydanego na podstawie omówionej delegacji ustawowej. Powyższe nie oznacza jednak, że ustalony w oparciu o przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia MI średni wskaźnik zabudowy występujący w obszarze analizowanym winien być bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Przepis § 5 ust. 2 daje bowiem możliwość innego rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Rozstrzygnięcie to winno jednak wynikać z wykazanych przez organ uwarunkowań istniejących w obszarze analizowanym w kontekście wskazanego we wniosku zamierzenia inwestora, co winno zostać w sposób szczegółowy uzasadnione w oparciu o przeprowadzona analizę urbanistyczną. Z pewnością zaś uzasadnienie takie nie może sprowadzać się li tylko do wskazania wyłącznie jednej działki znajdującej się w obszarze analizowanym, która charakteryzuje się przyjętym w decyzji (górnym) wskaźnikiem powierzchni zabudowy oraz ogólnego powołania się na brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Poważne zastrzeżenia składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie budzić musi także rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II 2.1. lit. e sentencji decyzji dotyczące szerokości elewacji od strony frontu działki. Wątpliwości Sądu budzi tym razem nie tyle wielkość tego parametru ustalona na 18 m z tolerancja do 20% lecz przyjęcie za front działki elewacji zachodniej budynku zwróconej w stronę ul. [...]. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia MI szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. W świetle zaś powołanej już wyżej definicji zawartej w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI front działki nr 1 stanowiła jej część południowa, a nie zachodnia. Prezydent Miasta B. w punkcie II.2.6 lit. g swojej decyzji stwierdził bowiem, że nieruchomość ma posiadać dostęp pośredni do drogi publicznej, jaką jest droga gminna (ul. [...]) przez drogę wewnętrzną na działce nr 3 znajdującej się od jej strony południowej.
Przyjęcie zatem, że front działki stanowi jej część zachodnia o szerokości 22 m zwrócona w stronę ul. [...], mogłoby mieć miejsce w przypadku zmiany uzgodnienia z dnia 30 czerwca 2008 r. W uzgodnieniu tym zarządca drogi (działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Miejskim Zarządem Dróg w B.) ustalił, że zjazd z nieruchomości inwestorów winien się odbywać od strony drogi dojazdowej do ul. [...], a nie bezpośrednio na tę drogę. W kwestii dostępu do drogi publicznej należy mieć natomiast na uwadze brzmienie art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w tej ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
W rozważaniach dotyczących legalności zaskarżonej decyzji wskazać wreszcie trzeba na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy zaś rozumieć wyjaśnienie ogólnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że w prawomocnym wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 573/11, WSA w Gliwicach zwrócił uwagę na nieprawidłowe ustalenie przez organy wskaźnika powierzchni zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stwierdzając, że nie był on zgodny ani z wnioskiem inwestorów oraz nie wynikał z przeprowadzonej analizy przestrzennej.
W wyroku tym Sąd podkreślił też, że przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia MI dopuszcza co prawda wyznaczenie innego niż średni wskaźnik zabudowy, ale powinno to wynikać z analizy, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Do zalecenia tego orzekające w sprawie organy nie zastosowały się w sposób należyty co już zostało wyżej wykazane. WSA w omawianym wyroku nakazał także ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku, który to parametr nie został ustalony w decyzji z dnia [...] r. W aktualnie kontrolowanych decyzjach parametr ten co prawda został ustalony, jednak organy ustaliły go w sposób wadliwy, co także zostało już szczegółowo omówione.
W wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r. WSA w Gliwicach wyraził także wątpliwość co do prawidłowości ustalenia linii zabudowy od strony ul. [...] w odległości 6 m od zachodniej granicy działki. W decyzji z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. wyznaczył dodatkowo także linię zabudowy od strony południowej (drogi, przy czym nie wewnętrznej) w odległości 5 m od strony południowej przyległej do drogi wewnętrznej. Jednak wyznaczona linia zabudowy od zachodniej strony działki nie została zmieniona, bowiem ponownie określono ją w tej samej odległości jak w poprzednio kontrolowanej decyzji, przy czym nie stanowi ona przedłużenia linii zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach. Zgodzić się trzeba z oceną organów obu instancji, że linie zabudowy wzdłuż ul. [...] tworzą uskoki i są nieciągłe. Stosownie do przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia MI w takiej sytuacji winna zatem zostać ustalona linia zabudowy stanowiąca kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.
Organ I instancji za akceptacją organu odwoławczego powołując się na przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia MI wyznaczył jednak nową linię zabudowy uzasadniając to przeprowadzoną analizą urbanistyczną. Podstawowy argument po jaki sięgnął organ w tej analizie stanowiło usytuowanie względem zewnętrznej krawędzi jezdni budynków znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy ul. [...] niż działka stanowiąca teren inwestycji. Dostrzec wobec tego trzeba, że argumentem tym posłużył się Prezydent B. już wcześniej w decyzji uchylonej przez WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012r., II SA/Gl 573/11. W tym prawomocnym wyroku Sąd uznał zaś za niedopuszczalne powołanie się w analizie dotyczącej linii zabudowy na usytuowanie względem pasa drogowego budynków usytuowanych na działkach przeciwległych. Ponowne sięgnięcie po ten argument należy uznać zatem za naruszenie normy wskazanej w art. 153 p.p.s.a. Zgodzić się należy natomiast z argumentem organu I instancji użytym w decyzji z dnia [...] r., w którym przy wyznaczaniu linii zabudowy wskazał on na usytuowanie na działce nr 1 budynku wcześniej istniejącego, a aktualnie rozebranego. Na tę okoliczność orzekające w sprawie organy nie powołały się jednak w decyzjach odpowiednio z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r.
Wreszcie w wyroku II SA/Gl 573/11 WSA w Gliwicach wyraził wątpliwość co możliwości zapewnienia prawidłowego skomunikowania działki inwestorów z drogą publiczną oraz zapewnienia na niej niezbędnej ilości miejsc postojowych. Problem ten w ocenie organów może zostać w części rozwiązany poprzez zapewnienie przyszłym użytkownikom obiektu miejsc do parkowania w garażach znajdujących się pod budynkiem. Kwestia ta została jednak tylko zasygnalizowana w punkcie II.2.6 lit. h sentencji decyzji i nie wskazano na to rozwiązanie we wniosku inwestorów, w którym jest mowa tylko o częściowym podpiwniczeniu projektowanego budynku i związanej z tym powierzchni użytkowej wynoszącej 150 m².
Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut skargi dotyczący skierowania zaskarżonej decyzji do podmiotów nie będących stronami postępowania w sprawie, co w przekonaniu skarżących winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny jednak przeprowadzić analizę przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) i rozważyć czy w świetle zwartych w tej ustawie przepisów oraz ukształtowanego na ich podstawie orzecznictwa konieczne było przyznanie statusu stron postępowania wszystkim członkom wspólnot mieszkaniowych znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji, a nie tylko zarządom tych wspólnot mieszkaniowych.
Pozostałe wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z rozważań zamieszczonych w tym wyroku. W szczególności organ winien ponownie przeprowadzić analizę urbanistyczną w obszarze ustalonym w oparciu o § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, przy czym szerokość frontu działki ustali posługując się definicją zamieszczoną w § 2 pkt 5 rozporzadzenia MI (w sprawie do rozważenia jest uzgodnienie przez MZD w B. zjazdu z nieruchomości bezpośrednio na ul. [...]). Analiza urbanistyczna powinna zostać przedstawiona w sposób umożliwiający jej ocenę, a nie ograniczać się do tylko do skrótowo przedstawionych wniosków. Do legalnej definicji frontu działki organ sięgnie także ustalając szerokość elewacji frontowej. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy powinien zostać ustalony w maksymalnej wysokości, a ustalenie wyższej niż średniej wartości tego wskaźnika winno zostać należycie uzasadnione w oparciu o przeprowadzoną analizę.
W analizie tej winno zostać wykazane dlaczego jest uzasadnione ustalenie odbiegającej od średniej wartości tego wskaźnika w oparciu o powierzchnię zabudowy w odniesieniu tylko do jednej działki znajdującej się w obszarze analizowanym. Ustalenie nowej linii zabudowy na działce inwestorów winno także zostać należycie uzasadnione w przeprowadzonej analizie, w której organ nie będzie odwoływał się do położenia względem pasa drogowego budynków posadowionych po drugiej stronie drogi. W sprawie należy też rozważyć czy nie zachodzi potrzeba korekty wniosku złożonego przez inwestorów (przykładowo w kwestii miejsc postojowych przewidzianych w garażach bądź na parkingu podziemnym czy wskaźnika powierzchni zabudowy). W przypadku zaś braku możliwości ustalenia w oparciu o przeprowadzona analizę żądanych przez inwestorów warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydent Miasta B. w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. winien uchylić swoją decyzję z [...] r. i odmówić ustalenia tych warunków.
Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nakazuje Sądowi ich uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 p.p.s.a. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 202 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.