Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Śląski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB), po rozpatrzeniu zażalenia B. K. na postanowienie z [...] r., nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (PINB, organ I instancji), którym wyjaśniono wątpliwości w przedmiocie treści decyzji nr [...] z [...] r., nr [...] nakładającej obowiązek rozbiórki namiotu - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 2 w związku z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.- dalej "K.p.a.") w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.- dalej "P.b.").
Z akt sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] r., nr [...] PINB nałożył na B. K. oraz D. K. (strona skarżąca) "obowiązek wykonania rozbiórki - samowolnie wykonanego w roku 2012 namiotu z tkaniny poliestrowej na działce nr 1 w południowo-zachodnim narożniku działki, w którym garażowany jest samochód osobowy - wjazd od ul. [...] w B.".
Pismem z dnia [...] r. PINB powiadomił stronę skarżącą o wyznaczeniu na dzień [...] r. terminu oględzin nieruchomości objętej postępowaniem celem weryfikacji wykonania wyżej wymienionego obowiązku. Pismem z dnia 8 lipca 2020 r. strona skarżąca poinformowała PINB, że została dokonana rozbiórka obiektu budowlanego. Jednakże podczas oględzin organ I instancji stwierdził, że "konstrukcja stalowa namiotu pozostała - nie została rozebrana, zdjęto z konstrukcji tkaninę poliestrową i odciągi, zlikwidowano drzwi stalowe wraz z tkaniną. Konstrukcja stalowa nie jest trwale związana z podłożem".
Pismem z dnia 23 lipca 2020 r. strona skarżąca wskazała, że z uwagi na okoliczność, iż pojęcia "namiot" oraz "rozebrać" nie są definiowane Prawem budowlanym. Dalej wyjaśniła, że celem wykonania rozstrzygnięć PINB do wykładni pojęć użyła informacji opublikowanych w Internecie, w tym Wikipedii. Poczyniona przez stronę skarżącą analiza doprowadziła ją do wniosku, że poprzez podjęte czynności dokonała skutecznej rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, którego pozostałości pełnią obecnie inną funkcję.
Pismem z dnia [...] r. PINB wezwał stronę skarżącą do wykonania przedmiotowego obowiązku.
Kolejnym pismem z dnia 31 lipca 2020 r. strona skarżąca wniosła o "precyzyjne/jednoznaczne wskazanie przepisu(ów) ustawy Prawo budowlane lub przepisu(ów) aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy Prawo budowlane lub przepisów innej ustawy/rozporządzenia itp. (...) definiujących pojęcie rozbiórka" oraz "precyzyjne/jednoznaczne wskazanie przepisu ustawy Prawo budowlane lub przepisu aktów wykonawczych prawa budowlanego lub innej ustawy/rozporządzenia itp. (...) pozwalających na wdrożenie postępowania egzekucyjnego w administracji" w niniejszym stanie faktycznym sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] PINB wyjaśnił wątpliwości podnoszone przez stronę skarżącą wskazując, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] r. dotyczy rozbiórki (demontażu) nie tylko tkaniny poliestrowej lecz również rozbiórki konstrukcji metalowej (stelażu metalowego). Wyjaśnił, że samo zdjęcie poszycia namiotu wykonanego z tkaniny poliestrowej nie stanowi całkowitej rozbiórki tego namiotu, a tym samym nie stanowi wykonania decyzji. Podkreślił dalej, że decyzja nr [...] z dnia [...] r. nakazywała rozbiórkę namiotu, w którym garażowany był samochód jako całości to jest tkaniny poliestrowej (dach i ściany) rozpiętej na stalowym stelażu.
W zażaleniu strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 6 K.p.a., art. 9 K.p.a. oraz 11 K.p.a. Stwierdziła, że PINB błędnie przyjął okoliczności sprawy wskazując, że jedynie tkanina poliestrowa została ze stelaża zdjęta, pomijając, że w istocie również zostały zdemontowane pozostałe elementy np. drzwi i linki naciągowe itp. Podniosła, że pogląd prezentowany w zaskarżonym rozstrzygnięciu jest subiektywną opinią PINB. W konsekwencji wniosła o uchylenie przedmiotowego postanowienia i nakazanie wyjaśnienia przedmiotowych wątpliwości.
SWINB po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Stwierdził, że wydane przez organ I instancji orzeczenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślił, że w postępowaniu opartym na art. 113 § 2 K.p.a. nie dochodzi do ustalenia nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron. Ustalenia zostały dokonane w decyzji administracyjnej, natomiast w postępowaniu o wyjaśnienie treści decyzji organ nie przeprowadza postępowania dowodowego, ani nie gromadzi dodatkowych materiałów koniecznych dla dokonania rozstrzygnięcia, opierając się wyłącznie na materiale zgromadzonym w sprawie. Stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował podanie z dnia 31 lipca 2020 r. jako wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji.
Zdaniem SWINB zaskarżonym postanowieniem PINB dokonał skutecznego wyjaśnienia wątpliwości podnoszonych przez stronę skarżącą, przede wszystkim tego jak należy rozumieć na gruncie ustalonego stanu faktycznego sprawy pojęcie "rozbiórka namiotu z tkaniny poliestrowej". Części składowe obiektu budowlanego objętego postępowaniem stanowią spójną całość, a tym samym nieobjęcie przedmiotową rozbiórką wszystkich jego elementów (za które należy uznać szkielet namiotu) będzie stanowiło de facto niewykonanie w całości nałożonego na Inwestorów obowiązku. Zdaniem SWINB argumentacja podnoszona przez stronę skarżącą w pozostałym zakresie wskazuje natomiast na to, że zarzuca ona PINB działanie bez podstawy prawnej, ewentualnie dokonanie błędnej wykładni stosowanych przepisów Prawa budowlanego i norm techniczno-budowlanych. Zauważył, że taki zarzut nie może zostać rozpoznany merytorycznie w toku niniejszego postępowania i powinien być podniesiony w odwołaniu od decyzji nr [...] z dnia [...] r. Podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny z art. 113 K.p.a.
W ocenie SWINB organ I instancji nie miał obowiązku rozpatrywać przy wyjaśnianiu wątpliwości z wniosku z dnia 31 lipca 2020 r. W stanie faktycznym sprawy nie dotyczy on treści decyzji z dnia [...] r. Wyjaśnił dalej, że zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami wydanego rozstrzygnięcia. W ramach stosowania art. 113 § 2 K.p.a. nie mieści się wykładnia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji administracyjnej objętej wyjaśnieniem. Ponadto nie dochodzi do ustalenia nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron. W ocenie SWINB zaskarżonym postanowieniem organ I instancji dokonał skutecznego wyjaśnienia wątpliwości podnoszonych przez stronę skarżącą.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca zarzuciła postanowieniu SWINB naruszenie zasad wynikających z art. 6 K.p.a., art. 7a K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 11 K.p.a. poprzez:
- 1. bezpodstawne uznanie, że zamiarem złożenia zażalenia było wzruszenie ostatecznej i prawomocnej w rozumieniu art. 16 § 1 i 3 K.p.a. decyzji PINB o (...) "wykonaniu rozbiórki" (...) "namiotu z tkaniny poliestrowej", z którym to nakazem strona skarżąca się zgadza,
- 2. brak wskazania konkretnego przepisu (konkretnej podstawy prawnej, czy definicji) twierdzenia, że rozbiórka namiotu jaką dokonała strona skarżąca nie jest "wykonaniem rozbiórki (...) namiotu z tkaniny poliestrowej" w świetle sformułowań użytych w decyzji PINB z [...] r..
- 3. utrzymaniu w mocy postanowienia, uchybiającego prawu,
- 4. wykroczenie poza ramy zażalenia poprzez uznanie, że dotyczyło ono również kwestii wyjaśnienia przepisów prawa związanych z decyzją PINB z [...] r. w zakresie wszczęcia ewentualnego postępowania egzekucyjnego.
Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i nakazanie organom obu instancji wskazania podstawy prawnej przyjętych przez te organy kwestii rozumienia użytych w tej decyzji sformułowań "obowiązek wykonania rozbiórki" (...) "namiotu z tkaniny poliestrowej", bądź nakazanie organom przyjęcie wykładni językowej tych sformułowań zgodnej z rozumieniem tych pojęć przez stronę skarżącą, a także zwrot kosztów postępowania sądowo-administracyjnego.
W uzasadnieniu podkreśliła, że po przeprowadzonej w 2019 r. kontroli nałożono na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów pozwalających na legalizację namiotu o wymiarach 3,2 m x 5,1 m., a z treści postanowienia z dnia [...] r. wynikała konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 5.000 zł. Wyjaśniła, że opłata legalizacyjna przekracza wartość namiotu, a projektanci "wyśmiali" pomysł przygotowania projektu budowlanego w zakresie określonym przez PINB. Wskazała, że w maju 2020 r. znana była treść znowelizowanych i obowiązujących od 19 września 2020 r. przepisów ustawy Prawo budowlane, które w art. 29 ust. 2 P.b. przewidują budowę obiektów bez zgłoszenia i bez pozwolenia na budowę. Zaznaczyła, że postanowienie o możliwości legalizacji namiotu nie zawierało informacji o możliwości jego zaskarżenia. Stwierdziła również, że zgadza się z decyzją z dnia [...] r. i z tego powodu nie składała odwołania.
W przekonaniu strony skarżącej wykonała ona obowiązki określone w decyzji w pełnym zakresie. Po rozebraniu namiotu pozostały między innymi stelaż, tkanina poliestrowa i.t.d., które jednak nie są obiektem budowlanym. Wyjaśniła nadto, że wniosek z dnia 31 lipca 2020 r. miał na celu uniknięcie kolejnych nieporozumień co do kwestii rozumienia pojęcia rozbiórka. Zdaniem strony skarżącej żądanie wskazania definicji ustawowej pojęcia rozbiórka jest zasadne, a pytania nie wychodziły poza treść i zakres decyzji oraz nie dotyczyły wątpliwości co do jej treści. Jak podkreśliła, poprzez złożenie pisma o wyjaśnienie treści decyzji w trybie art. 113 K.p.a. stronie skarżącej chodziło wyłącznie o wyjaśnienie stosowanych przez PINB pojęć niezdefiniowanych w przepisach prawa budowlanego lecz stosowanych przez w treści decyzji. Wskazała dalej na definicje zawarte w słownikach, orzecznictwo i stanowisko doktryny, które w przekonaniu strony skarżącej potwierdzają jej rozumienie pojęcia "rozebrać".
Strona skarżąca zauważyła ponadto, że postępowanie prowadzone było wobec "namiotu z tkaniny poliestrowej" jako całości, a nie jak wskazano w postanowieniu z dnia [...] r. w sprawie samowolnie zmontowanego namiotu wraz ze stelażem stalowym.
W odpowiedzi na skargę SWINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 371 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB) z dnia [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (PINB, organ I instancji), którym wyjaśniono wątpliwości w przedmiocie treści decyzji nr [...] z [...] r. nakładającej ona stronę skarżącą obowiązek rozbiórki namiotu. Organy wskazały, że samo zdjęcie poszycia namiotu wykonanego z tkaniny poliestrowej nie stanowi całkowitej rozbiórki tego namiotu, a tym samym nie stanowi wykonania decyzji.
Istota sprawy sprowadza się do tego, czy organy prawidłowo wyjaśniły wątpliwości strony skarżącej, co do treści decyzji nr [...] z [...] r. nakładającej obowiązek rozbiórki namiotu.
Zgodnie z art. 113 § 2 K.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Przepis ten odnosi się również do postanowień wydawanych w trakcie postępowania administracyjnego (art. 126 K.p.a.).
Rozpoznanie wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia zakończyć się może bądź postanowieniem wyjaśniającym te wątpliwości, bądź też postanowieniem o odmowie wyjaśnienia wątpliwości.
Instytucja wykładni postanowienia służy wyjaśnieniu wątpliwości co do jego treści. Ma więc zastosowanie przede wszystkim w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie jest niejasne lub nie zostało wystarczająco precyzyjnie sformułowane. Wyjaśnienie treści postanowienia nie jest tożsame z oceną prawidłowości tego postanowienia, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w postanowieniu. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z postanowienia wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne (por wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3094/18, publ. CBOSA). Przedmiotem wyjaśnienia mogą być w szczególności niejednoznaczne lub niejasne sformułowania zawarte w osnowie decyzji (postanowienia), które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 3090/17 - wszystkie orzeczenia za CBOSA). Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 K.p.a. pole działania organu jest więc ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia.
Podkreślić jednak należy, iż wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie treści decyzji nie może być bowiem wykorzystywane przez stronę w celu kwestionowania samej zasadności decyzji (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3090/17, publ. CBOSA).
Wyjaśnieniu w trybie art. 113 § 2 K.p.a. nie mogą podlegać wątpliwości strony powstałe na tle uzasadnienia aktu lub interpretacji przepisów prawa. W postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest również dopuszczalne, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są prawidłowe. Wniosek o wyjaśnienie dotyczył bowiem postanowienia, w którym organ I instancji wyraźnie wskazał – że nałożony decyzją obowiązek dotyczy rozbiórki (demontażu) nie tylko tkaniny poliestrowej lecz również dotyczy rozbiórki konstrukcji metalowej (stelażu metalowego). Wyjaśnienie treści takiego rozstrzygnięcia jest zbędne. Analizując treść uzasadnienia skargi można dojść do wniosku, że strona skarżąca domaga się od organu administracji wyjaśnienia interpretacji przepisów prawa i przyczyn uznania przez PINB, że nie wykonano decyzji. Rozwianiu kolejnych wątpliwości strony skarżącej nie może tu służyć instytucja przewidziana w art. 113 § 2 K.p.a. Wniosek o wyjaśnienie wątpliwości orzeczenia nie jest i nie może być "dodatkowym środkiem zaskarżenia" uruchamiającym jeszcze jedno, dodatkowe, poza przewidzianymi przez p.p.s.a oraz K.p.a., postępowanie kontrolne. Wyjaśnienie wątpliwości orzeczenia nie może również polegać na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający postanowienie rozumie jej sens.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.), albowiem w związku intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.