Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 maja 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta B. działając m.in. na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.), dalej w skrócie "u.p.z.p." ustalił na rzecz G. (inwestor) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr: [...] obręb: [...] przy ul. [...] w B. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: M. Z. i M. Z., G. P. oraz inwestor. Jednak zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 25 marca 2022 r. nr SKO.II/426/57/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania, przybliżyło treść zarzutów podniesionych w poszczególnych odwołaniach oraz przedstawiło i omówiło podstawę normatywną rozstrzygnięcia.
Kolegium zaaprobowało wyznaczony przez organ I instancji obszar analizy architektoniczno-urbanistycznej, wskazując, że został on wyznaczony w promieniu około 91 m, co stanowić miało więcej niż 3-krotną szerokość frontu terenu inwestycji tj. "ok. 30,0m – długość części wschodniej granicy działki budowlanej, która przylega do drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę". Kolegium zaakcentowało przy tym, że według organu I instancji przyjęty do analizy obszar jest w pełni reprezentatywny dla przedmiotowego rejonu dzielnicy[...], a dalsze jego rozszerzanie byłoby nieuzasadnione, gdyż objęłoby obiekty nie tworzące z wnioskowanym terenem całości ubranistycznej.
Według organu odwoławczego spełniony został wymóg kontynuacji funkcji zabudowy. Kolegium zaakcentowało przy tym, że dominująca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca nie wyklucza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej.
Według organu odwoławczego parametry zabudowy wyznaczone w decyzji organu I instancji (wielkość powierzchni zabudowy, wysokość nowej zabudowy, wielkość powierzchni biologicznie czynnej) znajdują pełne oparcie w przeprowadzonej przez ten organ analizie urbanistycznej.
W związku z zarzutami inwestora dotyczącymi pkt. 2.6.g decyzji organu I instancji, w której nałożono na niego obowiązek przebudowy na jego koszt odcinka ul. [...] Kolegium wskazało, że umieszczenie w zaskarżonej decyzji warunku dotyczącego tej przebudowy wynika z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376). Ponadto, nawiązując do stanowiska przedstawionego przez Miejski Zarząd Dróg w B. Kolegium wskazało, ze inwestor "może przeanalizować możliwość alternatywnego kierunku dojazdu do terenu inwestycyjnego prywatną drogą wewnętrzną, pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...] (dz.nr[...])". Organ zaznaczył przy tym, że dojazd ten wymaga stosownych uzgodnień cywilno-prawnych.
Skargę na powyższą decyzję wniosła G. P., zarzucając jej arbitralność oraz rażącą sprzeczność "z literą i celem ustawy".
Według skarżącej nie został spełniony pkt 1 ustępu 1 art. 61 u.p.z.p., a działka której dotyczy wniosek inwestora znajduje się poza linią zabudowy. Nie spełniony jest także wymóg poszanowania zasady dobrego sąsiedztwa, przy czym skarżąca nie zgadza się z argumentacją, jaką w tym zakresie przedstawiły organy oraz kwestionuje ustaloną w decyzji wysokość zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć tylko niektóre z zarzutów podniesionych w skardze okazały się zasadne. Sąd rozpoznając skargę nie był jednak związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 259, ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone, w określonych wyżej ramach, badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami, uzasadniającymi ich wzruszenie.
Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. – dalej w skrócie jak dotychczas: "u.p.z.p.") zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
- a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
- c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W kontrolowanej sprawie organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i stanowiącej załącznik do decyzji tego organu. W ocenie Sądu sporządzona analiza nie spełnia wymagań dla tego opracowania określonych w ustawie. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1.
Zdaniem Sądu organy, wyznaczając obszar analizy architektoniczno-urbanistycznej, nie wzięły pod uwagę specyficznego kształtu terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym tj. działki nr [...] (a w istocie jej fragmentu nie objętego ustaleniami planu miejscowego). Większość jej terenu stanowi bowiem czworokąt o trapezowatym kształcie, przy czym od strony południowo-wschodniego narożnika tego czworokąta znajduje się wąski pas tej działki o szerokości około metra i długości ponad 60 m., sięgający ul. [...]. Na styku z tą ulicą ten pas działki nr [...] zakończony jest niewielkim trójkątem o kilkumetrowych bokach. Ten pas gruntu wraz z jego zakończeniem stanowi swego rodzaju sięgacz, przy czym ze względu na jego rozmiary wykluczyć należy posadowienie na nim jakiegokolwiek budynku. Pomimo tego został on przez organy potraktowany jako część obszaru objętego zamierzeniem inwestycyjnym, choć z góry wiadomo, że nie powstanie na nim żaden budynek.
W konsekwencji również ten wąski pas gruntu stał się punktem odniesienia przy wyznaczeniu obszaru analizowanego, którego promień od strony południowej wyznaczono od końca tego pasa w miejscu jego styku z ulicą [...]. W ocenie Sądu takie działanie spowodowało nieuzasadnione powiększenie obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej.
W realiach rozpoznawanej sprawy wskazany powyżej pas gruntu nie powinien być brany pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizy. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu (nie mniejszej niż 50 m). Przyjąć przy tym należy, że odległość ta powinna być liczona od granic terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Wyznaczenie zaś tego terenu zależy od decyzji inwestora. Ustawodawca pozostawił mu znaczny sposób swobody choćby poprzez to, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi on wykazywać swojego prawa do dysponowania tym terenem dla celów budowlanych. Nie oznacza to jednak, że organ powinien bezkrytycznie przyjmować każdy sposób oznaczenia granic tego terenu.
W ocenie Sądu przy wyznaczeniu obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej organ pominąć powinien te fragmenty terenu inwestycji oznaczone przez inwestora, w odniesieniu do których ze względu na specyficzny kształt (np. bardzo wąski, a zarazem bardzo długi pas gruntu przylegający do większego terenu) wykluczone jest, aby powstał na nich jakikolwiek budynek, a których rola sprowadza się wyłącznie do sztucznego poszerzenia obszaru analizy.
W realiach rozpoznawanej sprawy w odniesieniu do wskazanego powyżej wąskiego pasa gruntu sięgającego ul. [...] organy wykazały się ponadto swoistą niekonsekwencją. Pomimo bowiem uwzględnienia go przy wyznaczeniu granic obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej nie został on wzięty pod uwagę przy wyznaczeniu frontu działki. Tymczasem zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Za pośrednictwem omawianego tutaj wąskiego pasa gruntu działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym przylega do drogi publicznej. Skoro przywołany powyżej przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. jako front terenu wskazuje na pierwszym miejscu część granicy działki, która przylega do drogi publicznej, to konsekwencja wymagałaby, aby w niniejszej sprawie jako front działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym przyjąć miejsce, w którym wspominany powyżej niewielki fragment w kształcie trójkąta przylega do ul.[...].
Skoro organ tę granicę działki pominął i wziął pod uwagę inną granicę przylegającą tym razem do drogi wewnętrznej, to konsekwentnie ta pominięta granica nie powinna stanowić punktu odniesienia przy wyznaczeniu obszaru analizowanego.
Zastrzeżenia Sądu budzi również przyjęty na potrzeby wyznaczenia obszaru analizowanego wymiar frontu działki, który według organów ma 30 metrów. Zważywszy, że wskazany powyżej wąski pas gruntu zakończony niewielkim trójkątem, przylegającym do ul. [...] sam w sobie nie daje realnego dostępu do tej ulicy, a ponadto nie nadaje się do posadowienia na nim budynku, to poszukując "frontu działki" organy, co do zasady, słusznie zwróciły uwagę na ten fragment granicy działki inwestycyjnej, który przylega do drogi wewnętrznej. Można jedynie przypuszczać, że tym razem organy uwzględniły jedynie tę część działki inwestycyjnej, która tworzy zbliżony do trapezu czworokąt, a pominęły wąski pas gruntu sięgającego ul.[...]. Od strony wschodniej ta czworokątna część działki objęta wnioskiem inwestora graniczy z działką nr[...], w odniesieniu do której w analizie oznaczono, że znajduje się na niej droga wewnętrzna.
Samo oznaczenie na mapie działki nr [...] jest czytelne. Jednak nie wiadomo, czy na całym jej terenie znajduje się droga wewnętrzna, a przede wszystkim czy droga ta przy granicy z wskazanym powyżej czworokątnym fragmentem działki inwestycyjnej, ma faktycznie około 30 metrów długości, a taką właśnie wielkość organy przyjęły przy ustaleniu wymiarów frontu działki inwestycyjnej. Tymczasem dla wskazania ile metrów ma przyjęty przez organy front znaczenie ma długość granicy z drogą wewnętrzną, a nie długość granicy z działką, na której ta droga została urządzona. Zagadnienia te mają kluczowe znaczenie przy ocenie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej. Zgromadzony przez organy materiał dowodowy, ani wyjaśnienia przedstawione w zaskarżonej decyzji nie dają jednak wystarczających podstaw to tego, aby podaną przez organy 30 metrową wielkość frontu przyjąć jako prawidłową.
Zauważyć także należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy wnioskiem inwestora została objęta jedynie część działki nr[...]. Stało się tak dlatego, że jej północny fragment jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu okoliczność ta powinna zostać wzięta pod uwagą przy wyznaczeniu obszaru analizy urbanistycznej, dla której od strony północnej punktem odniesienia powinna być linia rozgraniczająca fragment działki objęty wnioskiem i nieobjęty planem miejscowym od fragmentu tej działki, dla której ustalono plan miejscowy. Tymczasem, jak wynika z części graficznej analizy, obszar analizowany wyznaczono licząc jego promień od północnej granicy działki, czyli uwzględniając cały jej teren, a nie tylko fragment nieobjęty dotychczas postanowieniami planu miejscowego.
Wszystkie wskazane powyżej nieprawidłowości skutkują tym, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wyjaśnień zawartych w uzasadnianiu kontrolowanej decyzji wyznaczenie obszaru analizy nie może być uznane za spełniające wymagania wynikające z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Organ od strony południowej (poprzez uwzględnienie wąskiego pasa sięgającego ul. Kasztelańskiej) oraz od strony północnej (poprzez uwzględnienie północnej granicy działki i jej fragmentu pomimo objęcia ich przez plan miejscowy) w istotny sposób powiększył obszar analizy urbanistycznej. Co prawda wskazana powyżej trzykrotność frontu jest wielkością minimalną, a nie maksymalną. Jednak poszerzenie obszaru analizy wymaga każdorazowo uzasadnienia, którego organy nie przedstawiły, błędnie przyjmując, że wyznaczony obszar stanowi trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem inwestora. Nie wykazały nawet przy tym, że przyjmując trzydzieści metrów prawidłowo ustaliły wymiar tego frontu (a to ze względu na wskazany wcześniej brak wykazania przebiegu drogi wewnętrznej na działce nr [...]– w zakresie, w jakim graniczy ona z działką inwestycyjną).
W sytuacji, w której wyznaczonego przez organy obszaru analizy urbanistycznej Sąd nie może uznać za prawidłowy, przedwczesnym jest dokonywanie kontroli ustalonych w decyzji poszczególnych parametrów zabudowy. Dlatego Sąd nie przeprowadził kontroli w tym zakresie. Nie sposób jednak nie dostrzec, że w utrzymanej przez Kolegium decyzji nałożono na inwestora warunek wykonania przebudowy ul.[...]. Wprowadzenie do decyzji warunku ma ten skutek, że wynikające z niej uprawnienia staną się skuteczne dopiero po jego ziszczeniu (warunek zawieszający). W realiach rozpoznawanej sprawy miałoby to ten skutek, że adresat kontrolowanej decyzji mógłby się powoływać na jej treść dopiero po spełnieniu warunku. Dopiero zatem po przebudowie wskazanej w niej ul. [...] mógłby on wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę. Nie budzi przy tym wątpliwości to, że dodany do decyzji administracyjnej warunek w sposób zasadniczy oddziałuje na skuteczność konkretyzacji uprawnień, jaka następuje poprzez jej wydanie.
Z tego względu jego wprowadzenie do decyzji musi mieć wyraźne oparcie w przepisach prawa. W niniejszej sprawie nie chodzi przy tym o wskazanie przepisu, z którego wynikałby obowiązek przebudowy drogi w ogólności, lecz o przepis, z którego wynika, że organ wydając określoną decyzję i konkretyzując w niej określone uprawnienia i obowiązki może to uczynić w sposób warunkowy tj. uzależnić ich skuteczności od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Takim przepisem bez wątpienia nie jest wskazany przez Kolegium art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022., poz. 1693 ze zm.). Tymczasem zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a. zamieszczenie w decyzji administracyjnej dodatkowego składnika w postaci warunku wymaga wyraźnej ku temu podstawy prawnej, której w niniejszej sprawie brak.
Przestawione dotychczas nieprawidłowości świadczą o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a ponadto art. 107 § 2 i § 3 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosuje się do wskazań, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań Sądu, w tym przeprowadzi ponownie analizę architektoniczno-urbanistyczną z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Analiza ta powinna zostać poprzedzona wyznaczeniem prawidłowego wymiaru frontu działki, do czego koniecznym jest ustalenie długości granicy działki inwestycyjnej z drogą wewnętrzną urządzoną na działce nr[...], z zastrzeżeniem że należy wziąć pod uwagę wyłącznie ten fragment działki inwestycyjnej, która tworzy zbliżony do trapezu czworokąt przy jednoczesnym pominięciu wąskiego pasa sięgającego ul.[...].