Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. odmówił skarżącej A. D. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem A. D. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem, a ponadto niepełnosprawność męża istnieje od 50. roku życia. W tej sytuacji skarżąca nie spełnia wymogów niezbędnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), zwanej dalej u.ś.r.
Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji jakoby jedną z przyczyn odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia mogło być to, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała po ukończeniu 18 roku życia, jak również nie powstała do ukończenia 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub wyższej uczelni. Kolegium wyjaśniło, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Dalej organ zauważył, że skarżącej przyznane zostało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Skarżąca nie może zatem skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, skoro pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. zawiera negatywne przesłanki, spełnienie których skutkować musi odmową przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wśród tych przesłanek ustawodawca wymienił ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że dopiero po zrzeczeniu się przez stronę prawa do przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, będzie ona mogła ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
- - prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że wykładnia językowa art. 17 ust 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. dokonana przez organy obu instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami tej ustawy. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Skarżąca powołała się na art. 27 ust. 5 u.ś.r., który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r., a zatem w dacie złożenia wniosku skarżąca mogła dokonać wyboru przysługującego jej świadczenia. W ocenie skarżącej nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy podkreślił, że możliwe jest uniknięcie negatywnych konsekwencji zbiegu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym celu strona powinna zrzec się ustalonego wcześniej zasiłku dla opiekuna. Dopiero wówczas będzie mogła ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie zaznaczyć przyjdzie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu. Również nie jest sporne pomiędzy stronami, że w sprawie może znaleźć zastosowanie art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny zasadności zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wobec zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Przypomnieć wypadnie, co już wielokrotnie było podnoszone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym również tut. Sądu, że negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 u.ś.r. należy rozpatrywać w świetle ogólnej zasady wyrażonej w art. 27 ust. 5 tej ustawy. W konsekwencji zasadne jest twierdzenie, że pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.
Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń - specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, których istotą jest rekompensata opiekunowi utraty dochodów w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis ten należy, interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej opisanych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie i w tym znaczeniu ustalenie prawa do jednego z wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełniania określonych przepisami warunków, do ubiegania się o przyznanie innego świadczenia.
Warunkiem jednak jego wypłaty winna być rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia w dacie przyznania wnioskowanego świadczenia (por. wyrok tut. Sądu z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1136/19 i powołane w nim dalsze orzeczenia sądów administracyjnych).
Tryb takiego postępowania został wskazany przez tut. Sąd m.in. w wyroku z dnia 19 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Gl 639/19). Stwierdzono w nim, że "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
Jest w pełni zrozumiałe, to że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji".
W świetle powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że jeżeli skarżąca ubiegając się o uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zrzekłaby się prawa do przyznanego wcześniej specjalnego zasiłku opiekuńczego, wówczas, o ile spełniałaby pozostałe przesłanki, nie byłoby przeszkód do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Tymczasem, pomimo że tak właśnie się stało w niniejszej sprawie, organ odwoławczy, wbrew przedstawionemu wyżej poglądowi, jak również wbrew prezentowanemu przez siebie stanowisku, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Otóż podkreślenia wymaga, że w treści swojego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, który to wniosek zainicjował postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie (pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 27 kwietnia 2020 r., k. 42 akt administracyjnych organu I instancji), skarżąca, na wypadek wydania decyzji pozytywnej – z dniem jej wydania wniosła o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy (vide: pkt 3. petitium wniosku).
Ponadto zauważyć przyjdzie, że do powyższego wniosku dołączone zostało m.in. "oświadczenie wnioskodawcy" z dnia 27 kwietnia 2020 r., w którym skarżąca oświadczyła, że na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r., z dniem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego – rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją o wskazanym numerze (k. 36 akt administracyjnych organu I instancji).
Dodatkowo przypomnieć przyjdzie, że poza kwestią zbiegu uprawnień do omawianych świadczeń, organ odwoławczy ustalił, że skarżąca spełnia wszystkie pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W tej sytuacji niezrozumiałe jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostaje ono bowiem sprzeczne nie tylko z zaprezentowaną na wstępie niniejszych rozważań wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. lecz również z prezentowanym przez ten organ stanowiskiem zawartym zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo zaskarżone rozstrzygnięcie całkowicie pomija wynikającą z akt sprawy okoliczność zrzeczenia się przez skarżącą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na wypadek przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić wypadnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało nie tylko z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. ale również z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. To z kolei, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).
Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji rozpozna wniosek skarżącej z uwzględnieniem powyższych rozważań. W szczególności weźmie pod uwagę wybór świadczenia dokonany przez skarżącą zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Ponadto, wobec faktu, iż strona nie może pobierać dwóch świadczeń jednocześnie organ powinien doprowadzić do uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, ewentualnie zaliczając go na poczet należnego świadczenia pielęgnacyjnego.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.) - na zgodny wniosek stron.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl