Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1380/20

Uzasadnienie

Po rozpatrzeniu wniosku H.G. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił stronie przyznania świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad małoletnim R.W.. w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni jest obywatelką [...]. Posiada jednak pozwolenie na pobyt czasowy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje:

1. 1) obywatelom polskim;
2. 2) cudzoziemcom:
3. a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,
4. b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym,
5. c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 i 2399 oraz z 2019 r. poz. 577 i 622), jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
6. d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy,
7. e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:
8. – na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub
9. – w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
10. - jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej,
11. f) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:
12. – na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach,
13. – na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych,
14. – w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156b ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
15. - z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

W ocenie organu administracji wnioskodawczyni nie spełniała, w okresie którego dotyczy wniosek, żadnego z tych warunków.

Na skutek odwołania adresatki decyzji sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, które zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W pełni podzieliło zarówno ustalenia faktyczne Prezydenta Miasta K., jak i wywiedzione z nich skutki prawne.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka. Domagając się przyznania świadczenia zarzuciła SKO w Katowicach błędne uznanie, iż na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyznania świadczenia wychowawczego. W dacie składania wniosku strona była w związku małżeńskim z obywatelem polskim i nie potrzebowała zezwolenia na pracę. Nadto składając wniosek o świadczenie wychowawcze złożyła kopię paszportu z adnotacją, że wniosła o udzielenie zezwolenia na pobyt tymczasowy ze względu na zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem polskim. Podkreśliła, że kwestionowane jest jej uprawnienie do występowania o świadczenie rodzicielskie, przy czym zupełnie pomijany jest fakt, że dotyczy ono jej dziecka będącego od urodzenia obywatelem polskimi i jako takie należącego do kręgu osób, wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 2.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W ramach postępowania wyjaśniającego organy administracji ustaliły, że skarżąca posiada zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jest również żoną obywatela polskiego. Dokonując prostej subsumpcji uznały, że nie spełnia ona żadnej z przesłanek przewidzianych w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019, poz. 2407).

W ocenie Sądu zarówno Prezydent Miasta K., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonały wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego, jak również nie podjęły wysiłku dokonania wykładni zastosowanych przepisów z uwzględnieniem celu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przede wszystkim nie ustaliły, czy w momencie składania wniosku skarżąca miała prawo podjąć pracę na terenie Polski. Poprzestały jedynie na stwierdzeniu, czy w jej karcie pobytu nie istniała adnotacja "dostęp do rynku pracy". Jednakże przy wykładni powyższego przepisu nie sposób pominąć art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pierwsza ze wskazanych regulacji nakłada na organy obowiązek umieszczenia w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę.

Natomiast druga regulacja określa sytuacje, w jakich cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (ust. 2). Z analizy powołanych przepisów wynika zatem, że skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny. Wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ w karcie pobytu (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 5 marca 2020 r., sygn. II SA/Ke 163/20).

Zatem, prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Analiz i rozważań w tym zakresie brak jest w decyzjach organów obu instancji.

Ma rację skarżąca zarzucając organom administracji niewłaściwą wykładnię przepisów będących podstawą podjętych rozstrzygnięć. Nie można tu bowiem abstrahować od celu ustanowienia poszczególnych świadczeń. Rozpatrywana sprawa dotyczy odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy "celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.

Beneficjentem świadczenia jest dziecko. Z tych też przyczyn przyjąć należy, że wykładni przepisów omawianej ustawy, w tym również jej art. 1 ust. 2, dokonuje się z uwzględnieniem celu regulacji art. 4 ust. 1 tej ustawy oraz zasad konstytucyjnych. Źródła praw podmiotowych do świadczeń rodzinnych należy bowiem poszukiwać także w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, natomiast rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Ponadto w art. 18 Konstytucji RP zastrzeżono, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną i dokonają dokładnego ustalenia stanu faktycznego, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki uprawniające do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Wezmą pod uwagę m. in. art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustalając, czy zachodzą wskazane tam przesłanki. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Rozważą również, czy wykładnia art. 1 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinny dokonana z pominięciem celu regulacji jest dopuszczalna.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

1. - ---------------------- 2