Uzasadnienie
Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało wnioskiem P. S. z dnia [...] r., w którym zwrócił się on o zbadanie sprawy zlokalizowanego na sąsiedniej działce zbiornika na nieczystości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przeprowadził oględziny na wskazanej działce, należącej do małżonków A. i W. M., a następnie decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w całości. Rozpatrując wniesione przez P. S. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze.
Wobec skargi wniesionej na powyższą decyzję przez P. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 922/12 uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że wobec faktu, iż postępowanie w tej sprawie prowadzone było zarówno w przedmiocie legalności jak i stanu technicznego zbiornika na nieczystości, tym samym brak było podstaw na etapie postępowania odwoławczego rozdzielenie obydwu spraw. Z kolei skarżącemu jako właścicielowi sąsiedniej działki przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w tym postępowaniu, co uprawnia go do kwestionowania decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym decyzja organ odwoławczego nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu.
Rozpatrując sprawę po powyższym wyroku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu organ wskazał, iż w pierwszym rzędzie załatwienia wymaga kwestia legalności istnienia obiektu, a następnie, po ustaleniu jego legalności czy też po jego zalegalizowaniu, nastąpić powinno zajęcie się kwestią jego stanu technicznego. Rozpatrując sprawę merytorycznie organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć sprawę w kontekście przepisów prawa budowlanego, ustalić czy przy budowie obiektu inwestor uzyskał wymagane przepisami, obowiązującymi w danym etapie procesu inwestycyjnego, pozwolenia i czy dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jeżeli tak, to jak należy zakwalifikować ewentualnie stwierdzone odstępstwa. Dopiero w drugiej kolejności organ winien zająć się stanem technicznym przedmiotowego zbiornika.
W ponownie prowadzonym postępowaniu pismem z dnia [...] r. A. i W. M. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., iż przepływowy zbiornik na nieczystości został zlikwidowany, tzn. został opróżniony z zawartości, odkażony i zasypany.
Wobec powyższego decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), umorzył w całości postępowanie w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe położonego na nieruchomości o numerze ewidencyjnym "1" przy ulicy [...] w R. W uzasadnieniu organ po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz poczynionych w sprawie ustaleń stwierdził, iż w trakcie prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane postępowania inwestorzy – A. i W. M. zawiadomili, iż przepływowy zbiornik na nieczystości ciekłe został odcięty i zasypany, a tym samym przestał pełnić swoją funkcję, gdyż ścieki bytowe z budynku przy ulicy [...] w R. zostały podłączone bezpośrednio do sieci kanalizacyjnej zlokalizowanej w ulicy.
Dodał, że podłączenie zostało wykonane w sposób zgodny z prawem, tj. art. 29a Prawa budowalnego – na podstawie warunków technicznych podłączenia uzyskanych z Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w R. Dotychczasowy przepływowy zbiornik został po wcześniejszym opróżnieniu i dezynfekcji, zasypany warstwą gleby. Zdaniem organu, zbiornik ten został w skuteczny sposób zlikwidowany, pomimo pozostawienia jego elementów konstrukcyjnych w gruncie. Bezpośrednie podłączenie ścieków z budynku do sieci kanalizacji sanitarnej spowodowało, że zbiornik przestał pełnić funkcje osadnika, a wcześniej został oczyszczony, odkażony i zasypany.
Organ nadto wyjaśnił, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowalnego w pierwszej kolejności nakłada się w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenie i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, stąd nie mógł na tym etapie nakazać rozbiórki, której domagał się w swoich pismach wnioskodawca. Nie mógł także w tym postępowaniu zakazać właścicielom nieruchomości likwidacji przepływowego zbiornika poprzez jego całkowite zasypanie. Istotą prowadzonego postępowania było przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego w związku ze stwierdzonym istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie lokalizacji zbiornika przepływowego, a nie metody jego likwidacji.
Reasumując organ stwierdził, iż dalsze prowadzenie postępowania w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego jest bezprzedmiotowe, gdyż przedmiot postępowania - zbiornik przepływowy - przestał istnieć. Bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku podstawy prawnej zastrzeżonej do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, która pozwoliłaby na wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. S. Podniósł w nim, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, iż likwidacja "szamba" została skutecznie wykonana. Samo odłączenie nie stanowi jego likwidacji. Budowla w postaci szamba istnieje nadal, a szambo zostało jedynie wyłączone z eksploatacji, co oznacza, że może być ono w każdej chwili ponownie uruchomione. Dlatego też domaga się likwidacji – tj. rozbiórki przedmiotowego zbiornika. Dalej zakwestionował szczelność tego zbiornika. Podniósł, że mając tylko na uwadze występujące na tym terenie szkody górnicze, które wpływają na okoliczne obiekty budowlane, oraz rosnącą w pobliżu czereśnię, nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż zbiornik pozostał szczelny. Podniósł, że jego dom, a także domy sąsiednie ucierpiały w wyniku szkód górniczych. Także płot dzielący obie działki w wyniku szkód górniczych został przesunięty. Niemożliwe więc by szkody te nie wpłynęły na stan szamba.
Podkreślił, iż mimo prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania, to inwestorzy podjęli decyzję o sposobie zakończenia sprawy, nie konsultując tego z organem. Dokonali też "likwidacji" spornego szamba bez udziału uprawnionej firmy czy nadzoru osoby uprawnionej. Nie wyjaśniono w ten sposób problemu utylizacji odpadów, dezynfekcji komór szamba i terenu, a jest to w jego ocenie istotne dla sprawy.
Rozpatrując złożone odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W szerokim uzasadnieniu organ odwoławczy, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Przypomniał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie wydany w dniu 15 listopada 2012 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przesądził, iż prowadzone postępowanie dotyczy zarówno legalności budowy przedmiotowego zbiornika, jak i jego stanu technicznego.
Wobec potwierdzenia usytuowania przedmiotowego zbiornika w sposób odbiegający od planowanego w zatwierdzonym projekcie budowlanym, zasadne było prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Uwzględniając treść powyższego przepisu organ odwoławczy uznał, że umorzenie niniejszego postępowania było przedwczesne. Z przedłożonych dokumentów wynika wprawdzie, że wykonano podłączenie kanalizacyjne budynku przy ulicy [...] w R., ale z dołączonych zdjęć wynika też, że ściany boczne po zbiorniku nie zostały rozebrane. Wobec powyższego należało uznać umorzenie postępowania za nieuzasadnione. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ odwoławczy podkreślił, iż w realiach niniejszego postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego winno być wszystko to, co jest pozostałością po zbiorniku na nieczystości ciekłe.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożyli A. i W. M. W skardze opisali dotychczasowy przebieg postępowania, zwracając uwagę na bezpodstawne zarzuty składne przez uczestnika postępowania P. S. Wyjaśnili, że wobec prowadzenia przez organ nadzoru postępowania, w trakcie jego trwania, zdecydowali się wykonać nowe podłączenie rurociągu odprowadzającego ścieki bezpośrednio do wykonanego pod ulicą głównego rurociągu kanalizacji z pominięciem dotychczasowego osadnika. Na wykonanie tego przyłącza uzyskali zezwolenie Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, a także zostało ono wykonane pod nadzorem jego przedstawiciela i protokolarnie odebrane.
Natomiast zbiornik przepływowy został odłączony na dopływie, a rurociąg odprowadzający ścieki do kanalizacji został zniszczony podczas wykonywania nowej kanalizacji. Przed likwidacją zbiornik przepływowy został opróżniony z zawartości, zdezynfekowany wapnem a następnie całkowicie wypełniony pisakiem. Górna pokrywa została częściowo zdemontowana, a następnie pozostałość pokryta warstwą ziemi o grubości 0,3 m, na której zasiadano trawę. Stąd też po zgłoszeniu tego faktu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. ponownie umorzył postępowanie w sprawie. Podczas postępowania odwoławczego prowadzonego w wyniku złożenia odwołania przez uczestnika postępowania, ponownie szczegółowo wyjaśnili, że przesunięcie zbiornika przepływowego względem jego usytuowania w projekcie budowlanym nastąpiło po uzgodnieniu z projektantem, a po zakończeniu budowy domu komisyjnie odebrane, po stwierdzeniu, iż nadaje się on do użytkowania.
Podnieśli, iż w związku z prowadzonym postępowaniem ponieśli koszty związane m.in. z badaniami osadnika i wykonaniem nowego podłączenia bezpośrednio do kanalizacji. Dodali, że w związku z wytycznymi organu drugiej instancji organ powiatowy będzie zobowiązany nałożyć na nich obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w związku ze stwierdzonym odstąpieniem od projektu polegającym na zmianie lokalizacji szamba, co przy ustaleniu, że przestał on funkcjonować, jest odcięty i nie ma możliwości jego wykorzystywania do jakichkolwiek celów, jest bezzasadne. Pozostałości po zbiorniku pozostają na ich działce, nie wpływają w żaden sposób na jej prawidłowe wykorzystywanie, nie wpływają także na komfort użytkowania posesji sąsiada.
Reasumując, po zwróceniu uwagi, że nie popełnili samowoli budowlanej, a powstałe odstępstwo jest wynikiem nieznajomości przez nich wymaganych procedur, bacząc, że wykonywanie projektu zamiennego lub rozbiórki spowoduje obciążenie ich nadmiernymi kosztami oraz doprowadzi do zniszczenia posesji, zwrócili się o podtrzymanie stanowiska o umorzeniu postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji zwracając uwagę, że nakazał organowi pierwszej instancji zastosowanie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego – zatem nie, jak twierdzą skarżący obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego ale nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowalnych do stanu zgodności z prawem. Nie przesądzając, o zasadności nałożenia takich robót, organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe.
Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. skarżący podtrzymali skargę. oświadczyli, że szambo nie funkcjonuje i jest zasypane. W ocenie skarżących przesądza to o umorzeniu postępowania w stosunku do tego szamba. W ich ocenie, to co pozostało z szamba, jako znajdującego się na ich działce, nie uzasadnia dalszego prowadzenia postępowania..
Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi, uważając, iż nie istniały podstawy do umorzenia postępowania, gdyż szambo, nawet nie funkcjonujące powinno być zlikwidowane. W innym przypadku, w każdej chwili może być ono ponownie podłączone. Dodał, że stanowi ono zagrożenie ekologiczne, o czym świadczy m.in. fakt, iż na pokrywie szamba nie rośnie trawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec stwierdzenia przez Sąd, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem w takim przypadku czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty.
Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.
Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji.
Organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne tylko w ograniczonym zakresie oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Nie może to bowiem prowadzić do całkowitego przeniesienia postępowania wyjaśniającego z organu pierwszej instancji do organu odwoławczego, gdyż w takim przypadku złamana zostanie wymieniona powyżej zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego
Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części.
Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej. Podzielić trzeba też twierdzenia organu drugiej instancji, iż zakończenie postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w R. decyzją umarzającą postępowanie w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe było co najmniej przedwczesne.
Z akt sprawy wynika, że na działce nr "1" położonej przy ulicy [...] w R. zlokalizowany został zbiornik na nieczystości ciekłe. Jak podają sami skarżący w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, został on przesunięty na stronę wschodnią działki w niewielkiej odległości od działki uczestnika postępowania P. S. Jak wynika z pisma skarżących z dnia [...]r. zbiornik ten został zlikwidowany, tzn. przepływowy zbiornik na nieczystości został opróżniony z zawartości, odkażony, a następnie zasypany. Skarżący podali też, że zbiornik nie został wyburzony, czyli ściany boczne zbiornika pozostały w gruncie. Fakt ten potwierdzony został w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu [...]r., co poświadcza także dołączona dokumentacja zdjęciowa. Faktowi temu nie przeczy także uczestnik postępowania, uznając jednak, że przepływowy zbiornik na nieczystości ciekłe został odłączony, co nie oznacza, że został zlikwidowany i w każdej chwili możliwe jest jego ponowne podłączenie.
Należy zgodzić się, że brak przedmiotu postępowania uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedstawionych powyżej okolicznościach należy jednak podzielić stanowisko organu odwoławczego, że umorzenie postępowania jest niedopuszczalne. Nie można bowiem podzielić argumentacji organu pierwszej instancji, że w wyniku oczyszczenia, odkażenia i zasypania zbiornika został ona w skuteczny sposób zlikwidowany, czyli przestał istnieć. Przedmiotowy zbiornik przepływowy istnieje bowiem nadal, choć w chwili obecnej nie jest on używany. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że do umorzenia postępowania doszło z naruszeniem art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w realiach przedmiotowej sprawy organ pierwszej instancji winien dalej prowadzić postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, którego przedmiotem powinno być wszystko to, co jest pozostałością po zbiorniku na nieczystości ciekłe. Zasadnie też organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji winien rozważyć możliwość zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Stąd też niezasadne są obawy skarżących zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 obligujących ich do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Nie ma też, wbrew ich twierdzeniom, znaczenia, że pozostałości po odciętym zbiorniku pozostają na ich nieruchomości i nie powodują negatywnego wpływu na korzystanie i komfort użytkowania ich posesji, a tym bardziej nie wpływają w żaden sposób na posesję sąsiada. Odcięty przepływowy zbiornik na nieczystości ciekłe, nawet w przypadku, gdy nie jest używany pozostaje obiektem budowlanym podlegającym reglamentacji ustawy Prawo budowlane i kompetencji organu nadzoru budowlanego.
Uwzględniając zatem powyższe zasadnie organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, a zatem w tych warunkach zasadne było skorzystanie przez ten organ z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i stąd był on zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).