Uzasadnienie
Prezydent Miasta D. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej k.p.a.) oraz w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 – dalej u.g.n.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A.G., reprezentowanej przez pełnomocnika, w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr 1, arkusz mapy [...], położonej w D. przy ul. [...].
W uzasadnieniu podano m. in., że wniosek dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta D. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Śląski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15, na który powołuje się Wnioskodawczyni, nie stanowi odrębnej podstawy żądania zwrotu.
Zażalenie na ww. postanowienie złożyła przez pełnomocnika A.G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzucono organowi, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie podanym we wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie zbadał nowego stanu prawnego wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, nie wyjaśnił zaniechania/braku realizacji celu wywłaszczenia, a w konsekwencji dysponowania nieruchomością, nie wyjaśnił przekazania nieruchomości w użytkowanie na cel komercyjny prywatnemu podmiotowi, itd.
Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu podano m. in., że decyzja Wojewody Śląskiego z [...]r., która dotyczyła pierwszego wniosku strony o zwrot nieruchomości, pozostaje w obiegu prawnym. Także przepisy dotyczące zwrotów wywłaszczonych nieruchomości nie uległy od tego czasu zmianom umożliwiającym organowi podjęcie innego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ I instancji nie miał obowiązku ponownie przeprowadzać procedury koniecznej przy rozpatrywaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stwierdził, że sprawa była już ostatecznie zakończona. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15, nie stanowi odrębnej podstawy do żądania zwrotu.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła przez pełnomocnika A.G., zaskarżając je w całości. Zarzucono:
- – brak rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z dnia [...] r., który powinien stanowić przedmiot postępowania administracyjnego, a jego rozpoznanie powinno nastąpić co do zasady w drodze decyzji administracyjnej, opartej na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami;
- – brak rozpatrzenia sprawy przez organy administracji publicznej przy wystąpieniu nowego stanu prawnego nieruchomości, uwzględniając przy tym nowy stan sprawy (oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste prywatnemu podmiotowi na inny cel, niż cel wywłaszczenia);
- – brak wyjaśnienia dlaczego nieruchomość wywłaszczona na cel publiczny służy celom komercyjnym niezgodnym z celem uzasadniającym wywłaszczenie;
- – brak wyjaśnienia, dlaczego nieruchomość wywłaszczona pod drogę/główny wjazd jest nieruchomością ogrodzoną bez dostępu, co sprzeczne jest z wywłaszczeniem na cel publiczny, a celem publicznym jest: "(...) wyłącznie to, co służy ogółowi, jest powszechnie dostępne czy też stanowi dobro całego społeczeństwa lub społeczności regionalnej";
- – brak przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją po uprzednim przeprowadzeniu przez organy wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie podanych nowych faktów i okoliczności zmieniających sytuację wnioskowanej do zwrotu nieruchomości;
- – brak wyjaśnienia i oceny twierdzeń zawartych we wniosku o zwrot nieruchomości oraz sprawdzenia, czy zachodzi powaga rzeczy rozstrzygniętej;
- – brak wyjaśnienia w zakresie zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Wniesiono o uchylenie ww. postanowień organów i rozpatrzenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Zgodnie z art. 61a §1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.
Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317).
Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3).
Mają zatem racje organy, że kwestia zwrotu nieruchomości j.w. była już rozpatrywana i jest prawomocnie zakończona. Wydanie orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny nie może być podstawą ponownego rozpoznania tej samej sprawy w trybie zwyczajnym na skutek kolejnego wniosku.
O wniosku rozstrzygnięto bowiem ostateczną decyzją z [...]r., którą to Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15, był już wtedy znany. Strona miała możliwość kwestionowania zapadłych decyzji. Przywołany wyrok TK nie stanowi odrębnej podstawy żądania zwrotu.
Z kolei, gdyby taki wyrok zapadł już po wydanej decyzji, byłaby to co najwyżej przesłanka wznowienia postępowania. W świetle bowiem art. 145a § 1 k.p.a. "Można żądać wznowienia postępowania (...) w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja." Zgodnie jednak z § 2 tego przepisu "W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego."
Na marginesie dodać należy, odnosząc się do zarzutów skargi, że "Nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (...), a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości, czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości." (wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1584/13, zob. art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.).
Kwestie merytoryczne z powodu przeszkód formalnych nie mogą tu być badane.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1, 61a §1, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.