Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 oraz art. 108 § 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 późn. zm. – dalej k.p.a.) a także art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a) i pkt 3 w związku z art. 23 ust. 2 pkt 1 i art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 155 – dalej u.k.p.), po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w B. z dnia [...] r., orzekł: 1) uchylić decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. w sprawie wydania R. L. prawa jazdy kategorii C, numer [...], 2) odmówić mu wydania uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. C, 3) uzyskana kategoria "B" zachowuje ważność pod warunkiem złożenia wniosku wraz z opłatą za wydanie prawa jazdy wyłącznie z tą kategorią;
- 4) nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności – zwrot posiadanego prawa jazdy do Starostwa Powiatowego w C. w trybie natychmiastowym.
W uzasadnieniu podano, że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, co jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Musi to skutkować uchyleniem wadliwej decyzji ostatecznej z dnia [...] r. i wydaniem orzeczenia odmawiającego wydania R. L. prawa jazdy kategorii C. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. złożył R. L.. Wyżej wskazaną decyzję zaskarżył w całości, wnosząc jednocześnie o uchylenie i zawieszenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Zarzucił decyzji naruszenie art. 145 §2 k.p.a., przez wznowienie postępowania i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wobec niesłusznego przyjęcia niezbędności tegoż dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia albo poważnej szkody dla interesu społecznego oraz naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami i art. 75 ust. 1 pkt. 1 tejże ustawy, poprzez niesłuszne przyjęcie nieposiadania przez niego wymaganego dla danej kategorii szkolenia oraz niepoddania się badaniom lekarskim.
Podał, że wcześniejsze braki w tym zakresie zostały konwalidowane późniejszymi zdarzeniami i uzyskaniem stosownej dokumentacji, potwierdzającej jego umiejętności i uprawnienia do prowadzenia pojazdów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO) na posiedzeniu w dniu [...] r., po rozpatrzeniu sprawy z odwołania R. L., decyzją z dnia [...] r., znak [...] orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję w całości w mocy.
W uzasadnieniu podano, że stan faktyczny sprawy jest ewidentny i bezsporny, a rozstrzygnięcie Starosty trafne co do istoty. Orzeczenie lekarskie o zdolności do kierowania pojazdami wymagającymi posiadania uprawnień kat. C, jak i zaświadczenie o odbyciu wymaganego szkolenia, okazały się nieprawdziwe, tj. sfałszowane w rozumieniu tak karnym, jak i wg art. 145 § 1 k.p.a. Dowody na popełnienie tych przestępstw są wystarczające w rozumieniu art. 145 § 2 k.p.a., by nawet przed wyrokami karnymi uznać te fakty za oczywiste. Ewidentne - wbrew wywodom odwołania - jest również zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego, tak bowiem należy kwalifikować potencjalne zagrożenie stwarzane przez kierującego o nieznanym (w momencie wznowienia) stanie zdrowia, ale też nieprzeszkolonego należycie, tzn. w sposób przewidziany przez odpowiednie przepisy o szkoleniu kierujących pojazdami, a sformalizowane poprzez wystawienie odpowiedniego zaświadczenia po zakończeniu kursu.
Odrzuciło Kolegium argument o konwalidacji braków w odbyciu odpowiedniego szkolenia na kategorię C, poprzez odbycie szkolenia okresowego, przewidzianego jako dodatkowe dla już wcześniej przeszkolonych kierowców wykonujących ten zawód. Jest ono bowiem odbywane na zasadach odrębnych, wg ustawy o transporcie drogowym i nie ma na celu opanowanie tej samej wiedzy lecz, co najwyżej, jej częściowe przypomnienie, ale też uzupełnienie o rzeczy nowe, np. przepisy dotyczące wyłącznie kierowców zawodowych, czy też nowe wymogi techniczne. Po zamknięciu postępowania dowodowego należało więc sprawę oceniać tak pod kątem norm prawa administracyjnego materialnego, obowiązującego w dniu wydania decyzji o wydaniu nowego prawa jazdy z dopisanym uprawnieniem kat. C (w [...] roku), jak i w momencie wydawania decyzji kończącej postępowanie wznowione. W obu tych momentach odwołujący się nie wypełniał wymogów z przepisów prawnych.
Jakkolwiek obecnie odpowiedni stan zdrowia strony nie budzi zastrzeżeń i na kierowanie pojazdami pozwala, to od strony formalnej nie wypełnił on wszystkich przesłanek do uzyskania uprawnień kierowcy kat. C. Nie dysponuje on bowiem świadectwem ukończenia szkolenia wymaganego dla uzyskania kategorii C, co musi być utożsamione z nieodbyciem go w wymaganym zakresie (zwłaszcza w części teoretycznej). Dodano również, że pkt 3 zaskarżonej decyzji należy rozumieć jako potwierdzenie zachowania uprawnień kat. B, a złożenie nowego wniosku jako "warunek" ich potwierdzenia nowym drukiem prawa jazdy, jeżeli o to strona wystąpi. Dla istoty rozstrzygnięcia I instancji nie ma to większego znaczenia. Za w pełni zasadne uważa również Kolegium nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności i wskazany sposób jego wykonania – poprzez zwrot dokumentu prawa jazdy. Wynika to z potencjalnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, stwarzanego przez kierowców nieprzeszkolonych należycie.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r. wniósł R. L.. Decyzję SKO zaskarżył w całości, wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucił naruszenie:
- 1. art. 146 §2 k.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istnienia ku temu przesłanek, a to wobec faktu, że w dacie orzekania przez Starostę w roku [...] istniały już aktualne, prawidłowe dokumenty w postaci świadectwa lekarskiego, psychologicznego i świadectwa odbycia szkolenia teoretycznego, pozwalające na uznanie, że spełnia wymogi do posiadania prawa jazdy kategorii C i dokumenty te istnieją obecnie,
- 2. uchybienia proceduralne poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokładnej analizy zakresu i poziomu oraz materiału wiadomości przyswojonych przez niego w ramach szkolenia okresowego dla kierowców zawodowych, w oparciu o które uzyskał świadectwo kwalifikacji zawodowej nr [...], pod kątem wiadomości niezbędnych do przyswojenia w ramach szkolenia teoretycznego na prawo jazdy kategorii C oraz:
- 3. nieuwzględnienie przy ocenie materiału dowodowego, że odpowiedni zakres wiadomości teoretycznych Skarżący posiada i posiadał, skoro zdał egzamin państwowy na prawo jazdy kategorii C, obejmujący również część teoretyczną.
Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], zwłaszcza w punkcie 2, poprzez uznanie, iż należy mu wydać uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii C, nawet w wyniku wznowienia postępowania i uchylenia wcześniejszej w tym przedmiocie decyzji starosty [...] z dnia [...] r., uchylając jednocześnie punkt 3 i 4 kwestionowanej decyzji Starosty [...].
Skarżący podał, że faktycznie istniały wymogi określone przepisami art 90 Prawa o ruchu drogowym, wg stanu na rok [...], i wówczas, jak okazało się, dwa z nich nie były spełnione. Orzekając obecnie organ administracyjny dysponował już innym stanem faktycznym, a mianowicie Skarżący w międzyczasie odbył badania psychologiczne i lekarskie w roku [...] oraz odbył szkolenie okresowe dla kierowców zawodowych, wg świadectwa nr [...], jak również zdał egzamin państwowy na kategorię C, co oznacza posiadanie odpowiednich ku temu umiejętności. Egzamin państwowy na prawo jazdy kategorii C obejmował również cześć teoretyczną, a więc ten zakres materiału, który objęty jest szkoleniem teoretycznym. Istniały zatem przesłanki – nawet przy wznowieniu postępowania – do wydania mu uprawnień do kierowania pojazdami typu C, w oparciu o konwalidowane braki. O ile więc uznać słuszność wznowienia postępowania, to w jego ocenie w wyniku tego powinno nastąpić przyznanie mu uprawnień w ramach kategorii C, w oparciu o istniejące ku temu przesłanki istniejące w dacie orzekania przez Starostę, czyli w roku [...].
Pozbawione jest słuszności przyjmowanie, że stwarza Skarżący zagrożenie dla życia, zdrowia lub poważnej szkody dla interesu społecznego. W kwestii argumentu braku szkolenia teoretycznego zarzuca, że Kolegium nie dopuściło dowodu na okoliczność programu szkolenia na kategorię C i nie przeprowadziło porównania z programem oraz czasokresem szkolenia okresowego odbytego przez niego, zakończonego wydaniem świadectwa nr [...]. W tej sytuacji art. 146 §2 k.p.a. pozwala, aby w obecnym stanie faktycznym, w wyniku wznowienia postępowania, zapadła decyzja odpowiadająca decyzji z roku [...] r. o przyznaniu mu uprawnień prawa jazdy kategorii C. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że bezspornym jest, iż postępowanie zmierzające do nadania Skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kat. C w [...] r. obarczone było uchybieniami, brakami formalnymi, m. in. z powodu braku odbycia szkolenia teoretycznego poprzedzającego egzamin. W tej sprawie prowadzone było postępowanie prokuratorskie, zakończone wniesieniem do Sądu aktu oskarżenia przeciwko osobom o ten czyn podejrzewanym. Fakt niezakończenia postępowania karnego prawomocnym wyrokiem skazującym w momencie wydawania decyzji administracyjnej nie jest przeszkodą do jej wydania, bowiem z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 §2 k.p.a.).
Skarżący nie zaprzecza, że nie wypełnił pewnych formalności poprzedzających egzamin w toku procedury o uzyskanie prawa jazdy kat. C, w szczególności nie odbył szkolenia teoretycznego. Wynika to głównie z protokołu jego przesłuchania na Policji w dniu [...] r., z treści samej skargi oraz z oświadczenia z rozprawy sądowej. Decyzja o nadaniu mu uprawnień do kierowania pojazdami kat. C została zatem wydana w oparciu o fałszywe dowody, których treść była niezgodna z prawdą, a treść ta była istotna z punktu widzenia przesłanek warunkujących pozytywne ówcześnie dla Skarżącego rozstrzygnięcie. Bez tych dokumentów, o nadanej im wtedy treści, Skarżący nie otrzymałby uprawnień do kierowania pojazdami kat. C. Przy tym, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2008 r., II SA/Sz 1203/07, LEX nr 515333, fałsz dowodu może przybierać formę fałszu materialnego, a więc co do formy dokumentu, jak i intelektualnego, co do treści dokumentu, gdy jego forma jest autentyczna.
Przesłanka niebezpieczeństwa lub szkody dla interesu społecznego, o której mowa w art. 145 §2 k.p.a., musi być wynikiem przeprowadzonej oceny stopnia zagrożenia tych wartości. Zarówno oczywistość fałszerstwa, jak i wystąpienie określonego niebezpieczeństwa muszą być przytoczone i wykazane w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA w Szczecinie z dnia 26 listopada 1998 r., SA/Sz 245/98, LEX nr 34900). Organy i tą przesłankę analizują, w szczególności SKO w zaskarżonej decyzji. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że prowadzenie pojazdów objętych kat. C, przez osoby, które nie spełniły wszystkich formalności warunkujących otrzymanie uprawnień kierowcy, może być postrzegane jako stan zagrożenia dla dóbr wskazanych w art. 145 §2 k.p.a. Ustawodawca w tym celu wprowadza szereg różnych wymagań kierowanych do kandydatów na kierowców i wymaga ich ścisłego respektowania, gdyż ruch drogowy niesie za sobą szereg różnych zagrożeń, o czym świadczą statystyki kolizji i wypadków, w tym ze skutkiem śmiertelnym.
Dlatego postępowania o nadanie uprawnień do prowadzenia pojazdów są wieloetapowe i tak sformalizowane, by zminimalizować negatywne skutki zdarzeń drogowych. Właśnie temu ma służyć tak sformalizowana procedura, która ma de facto zapobiegać powstawaniu poważnych szkód dla interesu społecznego. Kierowanie pojazdami przez osoby niespełniające wszystkich wymagań, mogące potencjalnie stanowić zagrożenie większe niż w pozostałych przypadkach, jest sprzeczne z interesem społecznym. Oprócz wskazanego w art. 145 §2 k.p.a. zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego może bowiem dochodzić także do stanu zagrożenia lub naruszenia mienia innych osób, niejednokrotnie bardzo dużej wartości.
Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (obecnie j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. – dalej p.r.d.), w brzmieniu na dzień wydawania decyzji o nadaniu uprawnień Skarżącemu do kierowania pojazdami kat. C, czyli na dzień 16 lutego 2007 r., prawo jazdy otrzymywała osoba, jeżeli:
- 1) osiągnęła wymagany dla danej kategorii wiek;
- 2) uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem i orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o ile jest ono wymagane;
- 3) odbyła wymagane dla danej kategorii szkolenie;
- 4) zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy wymagany dla danej kategorii;
- 5) przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe albo przedstawi zaświadczenie, że studiuje od co najmniej sześciu miesięcy.
W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., III SA/Po 926/13, LEX nr 1411604, stwierdzał, że "(...) starosta przed wydaniem stosownej decyzji nie tylko sprawdza spełnienie przywołanych wymogów, lecz także weryfikuje inne okoliczności (...). Dlatego nie można wykluczyć sytuacji, w której pomimo zdania egzaminu państwowego dana osoba nie uzyska uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi z powodu niespełnienia pozostałych przesłanek wskazanych w art. 90 p.r.d., w tym na przykład nie odbycia wymaganego prawem (a więc przeprowadzanego przez podmiot uprawniony) szkolenia." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 października 2007 r., II SA/Sz 368/07, LEX nr 385327).
Również obecnie obowiązujące przepisy wprowadzają podobne wymagania. Art. 11 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami stwierdza m. in., że prawo jazdy jest wydawane osobie, która, oprócz spełnienia dalszych przesłanek, odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii. Nie chodzi tu przy tym o dowolne szkolenie, ale szkolenie teoretyczne i praktyczne, prowadzone przez uprawnione podmioty (spełniające wymagania ustawowe, podlegające określonym rygorom i nadzorowi), w określonej formie i realizujące określony program (zob. obowiązujące w 2007 r. przepisy art. 101 i kolejne Prawa o ruchu drogowym oraz art. 21 i kolejne ustawy o kierujących pojazdami.). Odbycie szkolenia w zupełnie innym trybie, np. szkolenia okresowego kierowców, wymaganego na podstawie art. 39a ust. 1 pkt 6 i 39d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (obecnie j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), nie świadczy o spełnieniu przesłanek uprawniających do otrzymania prawa jazdy określonej kategorii.
Świadectwo kwalifikacji nr [...] nadane R. L. dotyczyło właśnie szkolenia okresowego kierowców i to posiadających już uprawnienia do kierowania pojazdami m. in. kat C (por. też np. art. 23 u.k.p. oraz obowiązujące w 2007 r. archiwalne już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów – Dz. U. z 2005 r., nr 217, poz. 1834 ze zm.). Fakt, że Skarżący zdał egzamin poprzedzający uzyskanie prawa jazdy nie świadczy, że powinien być zwolniony ze szkolenia realizującego określony program, tak teoretyczny, jak i praktyczny. Sam egzamin jest zdarzeniem prawnym trwającym stosunkowo niedługo, weryfikującym wiedzę i umiejętności na podstawie wyrywkowych pytań oraz jazdy w terenie.
Z kolei dzięki szkoleniu osoba ucząca się prowadzenia pojazdów nabywa niezbędne umiejętności, przydatne także w sytuacjach, z jakimi mogłaby nie spotkać się w czasie samego egzaminu, ale już po nim, w trakcie użytkowania pojazdu bez jakiejkolwiek pomocy i nadzoru instruktora, bądź egzaminatora.
Nie jest przy tym uprawnieniem organu, by dokonywać zaliczeń innych kursów, czy szkoleń, prowadzonych w innych trybach, na poczet przesłanek uprawniających do otrzymania prawa jazdy. W tym kontekście zupełnie niezasadny był wniosek, by organ, czy Sąd, miał dokonywać szczegółowej analizy porównawczej programów poszczególnych szkoleń, po to, by umożliwić wydanie pozytywnej dla Skarżącego decyzji.
Należy przy tym dodać, że wskazane ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu na dzień wydawania decyzji o nadaniu Skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kat. C oraz obecnie obowiązująca ustawa o kierujących pojazdami – wymagają łącznego spełnienia przez kandydatów na kierowców wszystkich wskazanych tam przesłanek, a nie tylko niektórych, a przede wszystkim ich nie różnicują na ważniejsze i mniej ważne, takie które ewentualnie mogłyby być pominięte. Zatem, brak spełnienia choćby jednej z nich, powoduje że kandydat nie powinien otrzymać prawa jazdy określonej kategorii.
Zaznaczyć przy tym należy wyraźnie, że ustawa o kierujących pojazdami stanowi implementację dyrektywy nr 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. UE L 403 z 30 grudnia 2006, str. 18). Jednym z podstawowych celów dyrektywy jest poprawa bezpieczeństwa na drogach (pkt 2 Preambuły), przy czym określenie minimalnych wymagań dla wydania prawa jazdy służy właśnie bezpieczeństwu ruchu drogowego (pkt 8).
Zarzut naruszenia art. 146 §2 k.p.a., jak i innych przepisów, jest zatem całkowicie bezzasadny.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.