Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz P. odmówił ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej firmy [...] Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w W., "nr [...]", która miała zostać zrealizowana na działce nr 1 w W. W podstawie prawnej decyzji Burmistrz wskazał art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u. p. z.p.) oraz art. 104 k.p.a. Uzasadniając to orzeczenie podał, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego następuje po analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych i po analizie stanu faktycznego i prawnego zagospodarowania terenu, na którym planuje się realizację inwestycji.
W ocenie organu przeprowadzona analiza dowiodła, że w sprawie nie został spełniony warunek dotyczący ochrony gruntów rolnych i leśnych. Działka nr 2, na której miała zostać zlokalizowana inwestycja stanowi bowiem teren intensywnych upraw polowych, a grunt objęty wnioskiem to użytki rolne klasy trzeciej R III b oraz PS III o łącznej powierzchni [...] ha. Burmistrz wskazał także, że projekt decyzji został negatywnie uzgodniony przez Starostę [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], gdyż nieruchomość nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Tym samym mimo, że inwestycja spełnia pozostałe wymogi wynikające z u.p.z.p. to należało odmówić ustalenia jej lokalizacji.
Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosła [A] Sp. z o.o. domagając się jej zmiany i ustalenia żądanych warunków lokalizacji inwestycji, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając te żądania Spółka wskazała, że w jej ocenie Burmistrz P. uzgodnił decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. bowiem przepis art. 106 k.p.a., który miał zastosowanie w sprawie należy rozumieć w sensie procesowym. Oznacza to brak związania organu wydającego decyzję stanowiskiem organu współdziałającego oraz brak jakakolwiek zależności treściowej (materialnej) uzgadnianej decyzji administracyjnej od stanowiska tego organu.
Niezależnie od tego - zdaniem Spółki - brak jest podstaw do kwestionowania dopuszczalności inwestycji, a spór w sprawie sprowadza się do wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Projektowana inwestycja zostanie zrealizowana jedynie na części działki, a zatem nie wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, gdyż obszar projektowany do przeznaczenia nierolniczego nie przekroczy 0,5 ha. Odwołująca się Spółka podała także, że wniosła skargę do WSA w Gliwicach na postanowienie SKO w B. z dnia [...] r., nr [...], którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Starosty [...] odmawiające uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. [A] Sp. z o.o. powołała się również na art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675).
Podniosła, że zgodnie z ust. 2 tego artykułu w przypadku gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym to dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele (...) rolnicze (...) nie jest zaś sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
Zaskarżoną decyzją SKO w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma charakteru uznaniowego. Przesłanką wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji takiej inwestycji jest zaś wykazanie przez właściwy organ, że jej lokalizacja w określonym miejscu jest niezgodna z jakimś przepisem powszechnie obowiązującego prawa. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze, o jakim jest mowa w powołanym przepisie stanowi obszar wyznaczony granicami terenu, którego dotyczy wniosek inwestora.
We wniosku o ustalenie lokalizacji stacji bazowej inwestor wskazał zaś jako teren inwestycji całą działkę o powierzchni przekraczającej 0,5 ha, a nie tylko jej część przeznaczoną pod faktyczną zabudowę. W ocenie Kolegium postanowienie Starosty [...] odmawiające uzgodnienia planowanej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych, w odróżnieniu od innych form współdziałania organów, jest wiążące dla organu prowadzącego sprawę. Uzgodnienie to służy bowiem ochronie interesu publicznego wynikającego z przepisów dotyczących obszarów szczególnie chronionych ze względu na wartości składające się na dobro wspólne i są środkami związania organu w korzystaniu z jego kompetencji.
Odnosząc się do twierdzeń odwołującej się Spółki zwracającej uwagę na unormowania zawarte w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych SKO wskazało, że przepisy te nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy
W skardze [A] Sp. z o.o., zastępowana przez radcę prawnego M. M., zarzuciła naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów prawa materialnego i procesowego, a to art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Pierwszego z tych naruszeń skarżąca dopatrywała się w uznaniu stanowiska Starosty [...] jako wiążącego, podczas gdy stanowiło ono jedynie formalną przesłankę postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Naruszenia natomiast wskazanych przepisów proceduralnych Spółka upatrywała w oparciu wydanych decyzji administracyjnych na dowolnych ustaleniach faktycznych.
Mając na uwadze te zarzuty Spółka wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza P., a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca praktycznie powtórzyła argumentację użytą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności ponownie wskazała na procesowy charakter uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 k.p.a. oraz brak podstaw do negatywnego uzgodnienia lokalizacji inwestycji, jako nie naruszającej podstawowego przeznaczenia nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Podało, że podtrzymało pogląd organu I instancji dotyczący sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazało także na pozostające w obrocie prawnym postanowienie Starosty [...] odmawiające uzgodnienia planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Kolegium podniosło, że w sprawie został zgromadzony pełny materiał dowodowy. Uznało też, że na uwzględnienie nie zasługują twierdzenia strony skarżącej o niewiążącym charakterze uzgodnienia dokonanego przez Starostę [...]. W tej ostatniej kwestii SKO powołało się na szereg wyroków sądów administracyjnych. Organ podtrzymał wreszcie swoje stanowisko dotyczące wskazania we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego całej działki nr 1, a nie tylko jej części.
W piśmie procesowym z dnia [...] r. [A] Sp. z o.o. podtrzymała zarzuty naruszenia przez organy art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wskazując, że uzgodnienie o jakim mowa w tym przepisie dotyczy projektu decyzji, która ma charakter pozytywny. W związku z tym należy stwierdzić brak potrzeby uzgadniania decyzji odmawiających uwzględnienia wniosku, co zdaniem skarżącej dowodzi braku związania organu wydającego decyzję stanowiskiem innego organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna. Poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. została bowiem wydana w zgodzie z przepisami prawa materialnego oraz przepisami prawa procesowego.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd ocenia wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 u. p. z. p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji tego rodzaju inwestycji. Obowiązek uzyskania przez inwestora takiej decyzji w przypadku braku planu wynika w szczególności z unormowania zawartego w art. 50 ust. 1 u. p. z. p., przy czym z obowiązku tego zostały zwolnione roboty budowlane wskazane w ust. 2 tego artykułu. Do wskazanej regulacji nawiązuje art. 46 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na warunkach określonych w u.p.z.p.
Powołany wyżej art. 50 ust. 1 u.p.z.p. nakazuje do inwestycji celu publicznego stosować odpowiednio warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który to warunek nawiązuje do regulacji zawartych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) normujących kwestie możliwości zmian przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Zgodnie z tą regulacją ustalanie warunków zabudowy (i odpowiednio lokalizacji inwestycji celu publicznego) jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, [w:] LEX nr 621577 wskazał, że wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga przede wszystkim ustalenia znaczenia pojęcia "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia" gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Przyjąć przy tym należy, że pojęcie to nawiązuje do określeń użytych w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co dowodzi, iż w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ustawodawca wyróżnił dwie kategorie terenów: wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia i nie wymagających uzyskania takiej zgody. Mając na uwadze to rozróżnienie należy uznać, że bez wątpienia realizacja inwestycji na znajdującej się w W. działce nr 1 takiej zgody wymagała.
Według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 tej ustawy wymieniono natomiast rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą normę prawną, regulującą przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W związku z tym wskazać należy, że w sprawie nie mogło mieć zastosowania powołane przez skarżącą Spółkę unormowanie zawarte w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, bowiem odnosi się ono do sytuacji gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy. W takim przypadku nie wydaje się zatem decyzji, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 oraz w art. 60 u.p.z.p., przewidziane zaś w planie miejscowym przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie wyklucza lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Omawiane unormowanie nie uchyliło jednak w sposób generalny regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak to ma miejsce w przypadkach wskazanych w art. 5a i art. 5 b tej ustawy.
Zgodnie z art. 51 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., na którego naruszenie wskazała [A] Sp. z o.o., decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z kolei w świetle art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Położona w W. działka nr 1, na której przewidziana została realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej tworzy wraz z trzema innymi działkami nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha, wpisaną do księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Bezsporne jest, że wchodząca w skład tego gospodarstwa rolnego działka nr 1 składa się z użytków rolnych klasy III (R III b i Ps III) o łącznej powierzchni [...] ha.
Tym samym prawidłowo Burmistrz P. uznał za konieczne uzgodnienie swojej decyzji ze Starostą [...] jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych położonych w Powiecie [...] (por. art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Natomiast postanowienie wydane przez organ współdziałający w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. wiąże organ wydający decyzję w zakresie objętym uzgodnieniem. Inwestorowi, który nie akceptuje treści postanowienia uzgadniającego przysługuje zaś prawo do wniesienia zażalenia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej wskazać też należy, że postanowienie uzgadniające podejmowane w trybie art. 106 k.p.a. nie ma charakteru wyłącznie procesowego, gdyż współdziałanie organów ma charakter materialnoprawny, ponieważ to "prawo materialne, a nie kodeks postępowania administracyjnego decyduje o sytuacjach, w których przepis ten będzie mieć zastosowanie" (por. uchwałę NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, [w;] ONSA 1999/1/7).
W powołanej uchwale NSA jednocześnie podkreślił, że "stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesadzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się - gdy jest to stanowisko wiążące – elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia " (tamże). Mając na uwadze powyższe stwierdzenia uznać trzeba, że również podjęte w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. postanowienie negatywnie uzgadniające decyzję lokalizacyjną wiąże organ prowadzący postępowanie główne w kwestii dotyczącej zgodności tej decyzji z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wskazać trzeba, że [A] Sp. z o.o. skorzystała z prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty [...] odmawiające uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej. SKO w B. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymało jednak w mocy orzeczenie organu I instancji. Dodać też trzeba, że skarga na to ostatnio wymienione postanowienie została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1114/10, a zatem postanowienie Starosty [...] pozostaje w obrocie prawnym.
Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego regulującego postępowanie dowodowe. Skład orzekający w szczególności nie dopatrzył się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. "w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oceny prawidłowości czynności" prowadzących do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na stanowisko innego organu. Skarżąca Spółka stawiając ten zarzut - jak się zdaje - domagała się w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody przeprowadzenia przez Burmistrza P., czy SKO w B. własnej oceny zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wykazania, że zamierzenie to nie narusza uregulowań wynikających z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Działanie takie podważyłoby jednak stanowisko Starosty [...] zajęte w pozostającym w obrocie prawnym postanowieniu z dnia [...] r.
Z przytoczonych względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skarga podlegała oddaleniu.