Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2361/2022/12331, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania A. N. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. (dalej – organ I instancji) z dnia 11 lipca 2022 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta decyzją z dnia 11 lipca 2022 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem A. R. W jej uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. - dalej u.ś.r.). Według organu I instancji, Skarżącą nie jest osobą, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jego zdaniem, z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie Wnioskodawczyni wykonuje w ramach opieki nad ojcem (m.in. przygotowanie posiłków, sprzątanie, pomaganie w wizytach lekarskich, robienie zakupów), w świetle zasad doświadczenia życiowego, może ona podjąć zatrudnienie choćby w niepełnym wymiarze czasowym.
W odwołaniu z dnia 28 lipca 2022 r. Wnioskodawczyni zanegowała decyzję organu I instancji zarzucając jej braki wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad ojcem nie uzasadnia jej rezygnacji z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Kolegium decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ odwoławczy wyraził pogląd – opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 – że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a tym samym nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia.
Następnie Kolegium wyraziło pogląd, że podstawą dla przyznania świadczenia jest wykazanie, że wnioskodawca sprawuje stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i jest jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy. Tymczasem, w ocenie Kolegium, z akt sprawy wynika, iż Skarżąca jedynie wspomaga ojca w czynnościach życia codziennego. W tej sytuacji, jak stwierdziło Kolegium, opieka może być realizowana także w warunkach zatrudnienia i nie wymaga rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej, choćby na część etatu.
W tej sytuacji Kolegium zdecydowało o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.
W skardze z dnia 1 września 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wnioskodawczyni zanegowała decyzję Kolegium zarzucając jej:
- 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji polegający na:
- a) wybiórczym potraktowaniu treści wniosku oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, skutkujący bezzasadnym przyjęciem, że sprawowana opieka nie nosi znamion opieki stałej i długotrwałej podczas, gdy z uwagi na schorzenie ojca Skarżąca przebywa u niego cały dzień, tj. od momentu przygotowania śniadania do czasu położenia go do łóżka, a zakres wykonywanych czynności nie ogranicza się jedynie do pomocy w wizytach lekarskich, sprzątaniu, posiłkach oraz zakupach, ale obejmuje przede wszystkim wszelkie czynności pielęgnacyjne oraz bieżącą pomoc w poruszaniu się po domu, podawaniu przedmiotów, sadzaniu na wózek, zmianie pozycji ciała;
- b) przyjęciu, że wykonywane względem ojca zabiegi opiekuńcze nie wymagają całkowicie rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej, podczas gdy Skarżąca udaje się do swego miejsca zamieszkania dopiero w godzinach wieczornych;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, a to:
- a) art. 7, art. 77 § 1-3 i art. 11 k.p.a. poprzez:
- – niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że sprawowana opieka nie jest całodobowa, a zatem nie ma charakteru stałego;
- – brak ustaleń dotyczących sytuacji życiowej i zawodowej Skarżącej poprzez pominięcie okoliczności, że od marca 2022 r. całkowicie przejęła ona opiekę nad ojcem, codziennie dojeżdża do miejsca zamieszkania ojca i tym samym przebywa poza miejscem swojego zamieszkania;
- – niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, polegający na zupełnym pominięciu w wywiadzie środowiskowym wywiadu z A. R., pomimo iż w trakcie przeprowadzania tej czynności był on obecny;
- b) art. 107 § 3 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania administracyjnego do władzy publicznej.
Wobec powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto w skardze zawarto żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zakres opieki sprawowanej nad ojcem jest znacznie szerszy od tego ustalonego przez organ. Otóż Skarżąca zwróciła uwagę, że jej ojciec jest chory na reumatoidalne zapalenie stawów (RZS), a także nie posiada [...], w związku z czym porusza się na wózku. Dodatkowo podniosła, że ojciec przebył kilka operacji związanych z melopatią, które miały na celu wzmocnienie rdzenia kręgowego. Schorzenia te, jak stwierdza Wnioskodawczyni, powodują to, że jej ojciec wymaga ciągłej opieki. Wskazała, że RZS zdeformowało dłonie ojca, a ponadto powoduje niemożność lub przynajmniej trudność w utrzymaniu przez niego przedmiotów codziennego użytku. Podkreśliła jednocześnie, że z tego też względu nie może samodzielnie przemieszczać się na wózku, a także zadbać o higienę osobistą. Skarżąca wyjaśniła również, że przez pewien czas ojciec zamieszkiwał z nią w jej mieszkaniu. Obecnie, zgodnie z jego wolą, przebywa we własnym mieszkaniu, które jest przystosowane dla osób niepełnosprawnych.
Wcześniej, jak wskazała Skarżąca, przy wsparciu siostry, opiekowała się matką, która zmarła w lutym 2022 r. Na chwilę obecną jednak nie może liczyć na jej pomoc, gdyż pozostaje ona w konflikcie z ojcem. Zasygnalizowała, że codzienne życie i obowiązki koncentrują cię na opiece sprawowanej nad ojcem, co stanowi dla niej duży wysiłek nie tylko fizyczny, ale i psychiczny.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 pkt 4, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W niniejszej sprawie Kolegium odmówiło Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia uznając, że zakres opieki jakiej wymaga jej ojciec, nie uniemożliwia podjęcia przez Skarżącą jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W konsekwencji stwierdzono, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Wypada w tym miejscu wskazać, iż samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza automatycznie, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie. Na tej samej zasadzie należy przyjąć, że orzeczenie to automatycznie nie oznacza istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. W tym kontekście w ramach oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotnego znaczenia nabiera zbadanie zakresu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że w ramach tego badania organ nie powinien dokonywać oceny zasadności wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani formułować dodatkowych wymagań jakie spełniać ma niepełnosprawny (np. wymogu aby był osobą leżącą).
W kontekście przywołanego powyżej wymogu zbadania zakresu sprawowanej opieki wskazać należy, że w przepisach u.ś.r. nie zdefiniowano wprost na czym jej sprawowanie miałoby polegać. Niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka taka, aby uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być stała lub długoterminowa. Sprawowana opieka ma być to opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby niepełnosprawnej. Jednocześnie nie musi to być opieka całodobowa. Nie może też budzić wątpliwości, że zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń, co jednak, jak już wcześniej wskazano, nie może prowadzić do podważania przez organ, rozpatrujący wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nie można zatem oprzeć odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na stwierdzeniu, że niepełnosprawny nie wymaga opieki, na której konieczność sprawowania wskazał organ wydający orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając to na uwadze przyjąć należy, że Kolegium przedwcześnie przyjęło, że nie istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Zgodzić się co prawda należy, że niektóre z wymienionych czynności, jak umawianie wizyt lekarskich, nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podobnie ocenić należy czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Jednak już wspomaganie w czynnościach życia codziennego (przygotowywanie posiłków, pomoc w kąpieli i ubieraniu) może skutkować koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dodać to tego należy pominięte przez Kolegium przygotowywanie ojca do nocnego odpoczynku, czy też pomoc w poruszaniu się w obrębie mieszkania.
Zależy to jednak od częstotliwości dokonywania tych czynności, pór dnia, w których muszą być dokonywane oraz wymiaru czasu, jakiego wymaga ich dokonywanie. Nie bez znaczenia jest także to, które z tych czynności niepełnosprawny jest w stanie wykonywać samodzielnie. W tym zakresie jednak organy nie poczyniły wystarczających ustaleń oraz nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego. Mianowicie nie ustalono dokładnie jakiego rodzaju czynności podejmowane są przez Skarżącą w ramach sprawowanej opieki. Nie ustalono ponadto ich częstotliwości, wymiaru zaangażowanego czasu, czy pór dnia, w których są podejmowane. Wszystkie te braki nie zostały dostrzeżone przez Kolegium. W konsekwencji organ ten przedwcześnie uznał, że czynności podejmowane przez Skarżącą nie są na tyle angażujące, aby nie mogła ona podjąć choćby częściowego zatrudnienia.
Ponadto kryterium nie podejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego nie można rozumieć jako wymogu opieki sprawowanej przez 24 godziny na dobę i tym samym jako wymóg przebywania przez ten czas w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej i zajmowania się przez ten czas tą osobą. Nie sposób także pominąć, że nie tylko wymiar czasu, ale także wysiłek związany z poszczególnymi czynnościami, a nawet ich kumulacja z czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego (realizowanymi wyłącznie przez opiekuna) może decydować o tym, czy poza sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą jej opiekun może podejmować zatrudnienie. Wymaga to jednak każdorazowo szczegółowego ustalenia zakresu sprawowanej opieki, jak i gotowości do jej świadczenia, w tym nie można tutaj z góry pomijać uwarunkowań osobistych zarówno opiekuna, jak i osoby niepełnosprawnej, w tym wszystkich jej schorzeń i ich oddziaływania na codzienne funkcjonowanie.
W zaistniałej sytuacji, należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) - organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji dokona nie budzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego związanych z zakresem sprawowanej przez Skarżącą opieki, uwzględniając schorzenia niepełnosprawnej osoby. Organ ustali dobowy wymiar czasu sprawowanej opieki, częstotliwość działań podejmowanych przez Skarżącą w ramach sprawowanej opieki z zaznaczeniem tych czynności, których niepełnosprawna osoba nie byłaby w stanie dokonać samodzielnie bez pomocy Skarżącej lub których dokonanie byłoby znacznie dla niej utrudnione.
Następnie organ dokona ponownej oceny wniosku Skarżącej i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, badając czy stan faktyczny sprawy pozwala na przyznanie Skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia, wypowiadając się również w kwestii istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych i działająca osobiście, nie wykazała aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Kolegium w tym zakresie i brakiem żądania strony o przeprowadzenie rozprawy, przy czym strona została pouczona o możliwości zgłoszenia takiego żądania w terminie 14 dni od zawiadomienia o treści wniosku Kolegium.