Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ("PINB") umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej robót budowlanych związanych z rozbudową sieci wodociągowej na stanowiącej własność Gminy Miejskiej O. działce nr 1oraz na działkach nr 2 i 3 położonych w O. przy ul. [...].
W motywach podjętej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...]r. otrzymał pismo P. P. (dalej zwanego "skarżącym"), zawierające wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie niedoprowadzenia terenu do stanu pierwotnego po zakończeniu robót budowlanych związanych z rozbudową sieci wodociągowej na stanowiącej własność Gminy Miejskiej O. działce nr 1 oraz na działkach nr 2 i 3 położonych w O. przy ul. [...]. Roboty te prowadził A. K. (dalej zwany "inwestorem"). W związku z tym wnioskiem organ I instancji przesłuchał m.in. inwestora. Według jego oświadczenia roboty budowlane prowadzone były w oparciu o złożone w dniu [...] r. zgłoszenie nr [...], dotyczące "przyłącza wodociągowego do studni wodomierzowej, zlokalizowanej na działce nr 2, przy ul. [...] w O. ". Roboty te były uzgodnione z Wodociągami w L. i polegały na rozbudowie sieci wodociągowej na działce nr 1 oraz na budowie przyłącza wodociągowego na działce nr 2. Jednocześnie inwestor oświadczył, że stan działki nr 1 został doprowadzony do stanu pierwotnego tj. wykop został zakopany, teren działki wyrównano, a droga dojazdowa jest tak samo przejezdna, jak wcześniej.
Ponadto inwestor oświadczył, że nie nawoził żadnej ziemi na ww. drogę, zaś właścicielem działki jest Gmina O., która nie zgłaszała żadnych zastrzeżeń po wykonaniu wskazanych powyżej robót. Powyższe wyjaśnienia inwestor uzupełnił nadesłanymi do organu zdjęciami z wykonywania robót. Ponadto w dniu 7 lutego 2020 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których przedstawiciel Gminy Miejskiej O. oświadczył, że Gmina jako właściciel działki nr 1 wyraziła zgodę na inwestycję i nie zgłasza żadnych zastrzeżeń co do uporządkowania nieruchomości po wykonaniu robót objętych wskazanym powyżej zgłoszeniem.
Organ wskazał także, że pismem z dnia 7 lutego 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, zawiadamiając jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Mając na względzie przedstawiony powyżej stan faktyczny PINB stwierdził, że wskazana powyżej inwestycja została wykonana w oparciu o legalnie przyjęte zgłoszenie, za zgodą Gminy Miejskiej O., jako właściciela działki nr 4, według której po wykonaniu robót teren został uporządkowany, a Gmina nie zgłasza z tego tytułu żadnych zastrzeżeń. W związku z tym PINB uznał, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, skutkująca jego umorzeniem.
Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł od niej odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy lub ewentualnie domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zakwestionowanej decyzji organu I instancji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 39, art. 61 § 1 i 3, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 92 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Odwołanie nie przyniosło jednak zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach ("ŚWINB") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji nakreślił najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz, posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych, przedstawił istotę bezprzedmiotowości postępowania, jako przesłanki do umorzenia postępowania.
Według ŚWINB organ I instancji dokładnie zbadał zebrany w sprawie materiał dowodowy i w konsekwencji prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję.
ŚWINB przeprowadził również rozważania, zmierzające do wyjaśnienia różnic pomiędzy czynnościami kontrolnymi, prowadzonymi przed wszczęciem postępowania a oględzinami, które organ przeprowadza w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Przytaczając stanowiska sądów administracyjnych organ zaakcentował, wynikającą z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego dopuszczalność czynności kontrolnych przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Stwierdził przy tym organ odwoławczy, że czynności przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 7 lutego 2020 r. na przedmiotowej nieruchomości miały charakter czynności kontrolnych a nie oględzin, a skarżącego zawiadomiono o ich terminie "niejako grzecznościowo".
Według organu odwoławczego skarżący uzyskał status strony postępowania z dniem [...] r. Jednocześnie ŚWINB stwierdził, że inwestycja polegająca na rozbudowie sieci wodociągowej na działkach numer 4, 2 i 3została wykonana w oparciu o legalnie przyjęte zgłoszenie, zaś Gmina jako właściciel działki nr 1nie zgłaszała żadnych zastrzeżeń w sprawie uporządkowania terenu po zakończeniu inwestycji. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że ponownie przeprowadzone oględziny przedmiotowych nieruchomości nie wykażą nowych i sprzecznych dowodów, świadczących o niedopełnieniu obowiązków związanych z uprzątnięciem terenu po zakończeniu inwestycji przez inwestora.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w razie wykazania przez organ I instancji nieprawidłowości związanych z dochowaniem terminów wynikających ze zgłoszenia robót budowlanych z dnia 31 stycznia 2018 r. bądź wykazania, że roboty rozpoczęły się przed terminem określonym w zgłoszeniu PINB może przeprowadzić postępowanie wykroczeniowe z art. 93 Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nieprawidłowy stan techniczny drogi, którą stanowi działka o numerze ewidencyjnym 4, może zostać rozpatrzony w odrębnym postępowaniu w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Do oceny zaś stanu technicznego drogi gruntowej nie jest potrzebna wiedza specjalistyczna. Ponadto droga o nawierzchni gruntowej ulega uszkodzeniu na skutek eksploatacji i czynników atmosferycznych i może wielokrotnie wymagać naprawy.
W skardze na decyzję ŚWINB skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie wykazał, że faktycznie brak jest przedmiotu postępowania, a pomimo tego umorzył postępowanie.
Zdaniem skarżącego żadna z kwestii podniesionych przez niego we wniosku o wszczęcie postępowania nie została zbadana i wyjaśniona w sposób, którego wymaga art. 77 § 1 k.p.a. Stąd błędnie orzeczono o bezprzedmiotowości postępowania.
Skarżący zarzucił, że w zakresie zniszczenia drogi wzięto pod uwagę dowody przedstawione przez inwestora, z których nie wynika, że droga nie została zniszczona poprzez wykonanie robót budowlanych. Jednocześnie organ nie wyjaśnił, z jakich powodów nie dał wiary dowodom przedstawionym przez skarżącego. W załączeniu do skargi skarżący przedstawił raz jeszcze zdjęcia dotyczące stanu drogi. Ze zdjęć tych, w ocenie skarżącego, jasno wynika jak pogorszył się stan drogi, zwłaszcza wzdłuż działki nr 5, co poparte zostało szczegółowym opisem zawartym w uzasadnieniu skargi. Podniósł przy tym skarżący, że także zdaniem właściciela działki nr 5 droga została zniszczona.
Skarżący zarzucił ponadto, że organ nie wyjaśnił kwestii istnienia zgłoszeń robót budowlanych, opierając się w tym zakresie na oświadczeniu inwestora oraz przesłanym przez niego drogą elektroniczną operacie powykonawczym z dnia 22 listopada 2019 r., a ponadto opierając się na przytoczonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 844/10.
Według skarżącego postępowanie zostało wszczęte w dniu doręczenia organowi jego wniosku tj. 2 grudnia 2019 r., a nie z dniem 7 lutego 2020 r. Zaś przeprowadzone w sprawie czynności kontrolne na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego mogłyby zostać uznane za podstawę wszczęcia postępowania, gdyby postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Ponadto w czynnościach tych nie wziął udziału kierownik budowy. Natomiast w toku postępowania przesłuchano kierownika budowy domu mieszkalnego, nie przesłuchano natomiast kierownika budowy wodociągu.
Za niezrozumiałe skarżący uznał, przytoczenie w zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt OSK 1225/15, dotyczącego sytuacji, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W decyzji nie odniesiono się także do podniesionej w odwołaniu kwestii art. 77 ust. 1 i art. 86 k.pa.
Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż nie ustalono przedmiotu postępowania i nie wiadomo co było tym przedmiotem.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W dniu 15 lutego 2021 r. do Sądu wpłynęło pismo inwestora opatrzone tytułem "Odpowiedź uczestnika na skargę", w którym inwestor wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej kryteriami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu, sprawowanej w oparciu o powyższe kryteria, jest decyzja ŚWINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzająca wszczęte przez ten organ postępowanie administracyjne. Podstawę tego umorzenia stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej w skrócie "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05).
W kontrolowanej decyzji ŚWINB wskazano, że została ona wydana w sprawie dotyczącej robót budowlanych związanych z rozbudową sieci wodociągowej na działkach nr 4, 2 i 3. Takie oznaczenie sprawy jest tożsame z treścią zawiadomienia z dnia 7 lutego 2020 r. o wszczęciu postępowania, któremu organy przypisują zainicjowanie postępowania w tej sprawie. Oznaczenie to pokrywa się z oznaczeniem sprawy zawartym decyzji PINB utrzymanej w mocy obecnie zaskarżoną decyzją. Dostrzeżona przez skarżącego niekonsekwencja organów, polegająca na tym, że organy pisząc o przedmiocie postępowania nie za każdym razem wymieniają wszystkie trzy, powyżej wskazane działki, a także zamiennie używają pojęć: "przyłącze wodociągowe" i "rozbudowa sieci wodociągowej" nie świadczą o wadliwości wydanego przez ŚWINB rozstrzygnięcia, a to wobec jednoznacznego oznaczenia przedmiotu postępowania w przywołanym powyżej zawiadomieniu z dnia 7 lutego 2020 r., jak i w sentencji decyzji PINB, przytoczonej w zaskarżonej obecnie decyzji ŚWINB.
W ocenie Sądu właśnie z zawiadomieniem z dnia 7 lutego 2020 r. należy łączyć początek postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną przez skarżącego, a utrzymaną w mocy przez ŚWINB, decyzją o umorzeniu postępowania. Wbrew zarzutom skarżącego w realiach rozpoznawanej sprawy początku postępowania administracyjnego nie można łączyć z jego pismem, które w dniu 2 grudnia 2019 r. wpłynęło do PINB. Pismo to dotyczyło dwóch kwestii: po pierwsze niedoprowadzenia terenu do stanu pierwotnego po zakończeniu robót związanych z wykonaniem rozbudowy sieci wodociągowej, a po drugie, kwestii czy na przedmiotowe roboty zostało wydane pozwolenie na budowę lub czy zostało dokonane dla nich stosowne zgłoszenie. Tymczasem na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1333 ze zm), dalej "Prawo budowlane", brak podstaw prawnych do tego, aby postępowanie dotyczące tak sprecyzowanych kwestii mogło zostać wszczęte na wniosek.
W konsekwencji pismo skarżącego z dnia 2 grudnia 2019 r. należało potraktować jako powiadomienie organu o istnieniu podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, które ani nie wiązało organu, ani nie skutkowało wszczęciem postępowania (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 8 czerwca 2017 r. sygn.. II SA/Lu 285/17). Samo zaś postępowanie należy zakwalifikować jako wszczęte przez PINB z urzędu.
Z ustaleń poczynionych przez PINB, a zaaprobowanych przez organ II instancji wynika, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w oparciu o legalnie przyjęte zgłoszenie. Jak wynika z akt sprawy organu I instancji zgłoszenia tego dokonano w dniu 31 stycznia 2018 r. i zostało ono zarejestrowane pod numerem [...]. Na zgłoszeniu znajduje się adnotacja o jego przyjęciu bez sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Uwzględniając oświadczenia złożone przez inwestora organ odwoławczy, a wcześnie organ I instancji, miał zdaniem Sądu, wystarczające podstawy do tego, aby przyjąć, że przedmiotowe roboty został wykonane w oparciu o legalnie przyjęte zgłoszenie. Zaakcentować przy tym należy, że oświadczenie inwestora zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 oraz § 1a Kodeksu karnego za składanie fałszywych zeznań, o czym inwestor został pouczony przed złożeniem oświadczenia.
Z kolei samo zgłoszenie, a także objęty nim projekt budowlany znajduje się w nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę aktach sprawy organu I instancji. Taki materiał dowodowy, wbrew zarzutom skargi, dawał organom wystarczające podstawy do poczynienia wskazanych powyżej ustaleń. W sytuacji, gdy określone roboty zostały dokonane na podstawie wymaganego, ze względu na ich przedmiot zgłoszenia, przy jednoczesnym braku sprzeciwu organu, a zatem w sytuacji stwierdzenia legalności tych robót na gruncie prawa budowlanego, brak było materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy skutkowało to bezprzedmiotowością postępowania.
Wbrew zarzutom skargi przeciwko bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nie przemawia kwestia zarzucanego przez skarżącego zniszczenia drogi. Zaakcentować należy, że istota sporu w tym zakresie sprowadza się do tego, czy inwestor w sposób należyty przywrócił stan poprzedni na działce nr 1 stanowiącej własność Gminy Miejskiej O.. W istocie zatem spór dotyczy jakości określonej części robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego przyłącza wodociągowego. Zaakcentować przy tym należy, że teren działki nr 1nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych organu I instancji pism Burmistrza Miasta O. kierowanych zarówno do skarżącego, jak i inwestora, a także z pisma załączonego do znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego. Do drogi takiej nie znajdują zatem zastosowania normy wynikające z Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.
Dz. U. z 2016, poz. 124). Brak zatem norm, w oparciu, o które organy nadzoru budowlanego, w ramach wszczętego z urzędu postępowania dotyczącego robót budowlanych, prowadzonych na terenie działki zajętej pod drogę, nie będącej drogą publiczną, mogłyby badać spełnienie określonych parametrów technicznych i w ten sposób ocenić jakość przywrócenia stanu poprzedniego. W konsekwencji brak też na gruncie Prawa budowlanego norm prawnych, które mogłyby zostać skonkretyzowane w decyzji administracyjnej i skutkować nałożeniem na inwestora obowiązku zapewnienia osiągnięcia określonych parametrów odtwarzanej drogi, nie będącej drogą publiczną. Konsekwencją zaś takiego stanu rzeczy jest bezprzedmiotowość postępowania również w zakresie dotyczącym kwestii pogorszenia stanu drogi na skutek nienależytego przywrócenia jej dotychczasowego stanu. Dodatkowo zaś właściciel nieruchomości, na której znajduje się ta droga, nie wnosi zastrzeżeń dotyczących tego, w jaki sposób inwestor przywrócił poprzedni stan działki nr 4.
Z powyższych względów zabiegi skarżącego zmierzające do wykazania, że stan spornej drogi uległ pogorszenia na skutek robót budowlanych związanych z rozbudową sieci wodociągowej już z samej zasady nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Nie mogły odnieść także skutku próby podważenia kontrolnego charakteru czynności przeprowadzonych przez PINB przed wszczęciem postępowania. PINB właściwie zareagował na pismo skarżącego z 2 grudnia 2019 r. i podjął czynności kontrolne na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. Prowadzenie czynności kontrolnych przez organ samo w sobie nie oznaczało, że prowadzi on jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które każdorazowo powinno zmierzać do wydania decyzji kończącej to postępowanie. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne nie jest bowiem równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego.
Skoro zatem żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie okazał się skuteczny, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.