Uzasadnienie
Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie na podstawie m. in. art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 6 i 8, 20 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z poźn. zm. – dalej u.ś.r.), postanowił uchylić wobec A. O. za okres od 1 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r. decyzję nr [...] z dnia [...] r. przyznającą:
- – zasiłek rodzinny na C. O.,
- – zasiłek rodzinny na J. O.,
- – dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 na J. O.
- – dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 na C. O. W uzasadnieniu podano m. in., że w przypadku, gdy Wojewoda ustali, iż mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Uzyskano informację, że mąż strony podlegał ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wobec czego uchylono prawo do ww. świadczeń.
W odwołaniu od ww. decyzji A. O. wniosła o jej uchylenie. Podała, że jest osobą rozwiedzioną. Były mąż od 2017 r. nie łożył na dzieci. Jest sytuacja materialna i rodzinna jest trudna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu podano m. in., że w przypadku, gdy wojewoda ustali, iż mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznająca świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przedmiotowej sprawie w ww. okresie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ze względu na zatrudnienie ojca dzieci w [...]), w związku z czym organem właściwym do orzekania o prawie strony do świadczeń rodzinnych za ten okres jest Wojewoda Śląski, do którego organ I instancji jest zobowiązany przekazać wniosek strony.
Skargę na powyższą decyzję złożyła A. O. W uzasadnieniu podano m. in., że były mąż nie pobierał żadnych świadczeń rodzinnych w [...]. Jej sytuacja materialna i rodzinna jest trudna.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 23a ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 23a ust. 2 tej ustawy, w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Z kolei w myśl art. 23a ust. 5 cytowanej ustawy, w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy ojciec dzieci skarżącej może być uznany za członka "rodziny" osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych, w rozumieniu ww. przepisów. Z tego względu koniecznym jest przywołanie definicji legalnej rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
Kwestia interpretacji definicji "rodziny" (członka rodziny) była już przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych, które zwracały uwagę na kontekstowość tej swoistej definicji. Sądy wypowiadały się wprawdzie nie tylko na gruncie art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale również w odniesieniu do rozumienia pojęcia rodziny z archiwalnego już art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.). Z uwagi na zbieżność obu definicji, prezentowane w tym zakresie stanowiska można odnieść do każdej z tych ustaw.
W wyroku z dnia 13 września 2017 r., sygn. I OSK 2955/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do tak rozumianej "rodziny" wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych osób, to w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio". Z jego treści nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie.
W konsekwencji pod pojęciem "rodziny" rozumie się osoby wymienione w powyższej definicji legalnej, jednakże w zależności od sprawy w skład rodziny nie muszą wchodzić wszystkie osoby wymienione w tej definicji.
Dokonując wykładni art. 3 pkt 16 u.ś.r. nie można pominąć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a zatem przysługuje tylko temu z rodziców, który nie tylko uiszcza wymagane środki pieniężne na utrzymanie dziecka, ale - jako członek rodziny dziecka - łączy wszystkie swoje dochody z dochodami pozostałych członków rodziny (w tym np. matki dziecka lub samego dziecka), wchodząc w ten sposób w skład "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ww. ustawy. W konsekwencji ojciec dziecka niezamieszkujący wspólnie z dzieckiem i uchylający się od uiszczania świadczeń alimentacyjnych nie może zostać uznawany automatycznie za osobę uprawnioną do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku lub za członka rodziny osoby uprawnionej do tego rodzaju świadczeń. Rodzic dziecka w opisanej sytuacji nie tworzy bowiem z dzieckiem oraz z pozostałymi członkami rodziny "wspólnoty dochodowej", o której mowa w definicji legalnej z art. 3 pkt 16 w zw. z art. 3 pkt 12 u.ś.r. (zob. też wyrok WSA w Gliwicach z 16 października 2019 r., sygn. II SA/Gl 790/19).
W świetle przedstawionych dotychczas rozważań należy wskazać, że organy pominęły podnoszone w toku postępowania przez skarżącą okoliczności, które w jej przekonaniu wykluczają zaliczenie ojca dziecka do rodziny skarżącej i jej dzieci (w rozumieniu u.ś.r.). Skarżąca np. w odwołaniu podnosiła, że "(...) były mąż (....) nie łożył na dzieci żadnych pieniędzy." Wykluczając z góry możliwość, aby biologiczny ojciec dzieci nie został uznany za wchodzącego w skład rodziny, organy nie poczyniły prawidłowych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych podnoszonych w tym zakresie przez stronę. Doprowadziło to do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., przy czym ww. naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
W związku z tym, że organy obu instancji przywołały uzyskaną od Wojewody Śląskiego informację, iż w sprawach dotyczących uprawnień skarżącej do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na jej dzieci przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego miały zastosowanie od 1 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r., należy wskazać, że przekazując taką informację Wojewoda nie weryfikuje, czy osoba wskazana przez organ, jako członek rodziny osoby uprawnionej przebywający poza granicami kraju faktycznie posiada status członka rodziny. W tym zakresie Wojewoda polega na informacji zawartej we wniosku organu o ustalenie zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W konsekwencji stanowisko Wojewody może być uznane za wiążące wyłącznie wtedy, gdy informacja zawarta we wniosku organu dotycząca tego, że osobę przebywającą za granicą uznano za członka rodziny osoby uprawnionej, jest prawidłowa.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł pełnej wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Organy poczynią ustalenia faktyczne i prawne z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy j.w. Ustalony w powyższy sposób stan faktyczny zostanie następnie poddany ocenie z punktu widzenia podstaw do zastosowania art. 23a ust. 5 u.ś.r., przy uwzględnieniu ww. stanowiska Sądu, dotyczącego wykładni pojęcia rodziny, o którym mowa w art. 3 pkt 16 u.ś.r.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.