Uzasadnienie
W toku postępowania o wydanie na wniosek "A" Sp. j. w K. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie hali produkcyjno montażowej, powstającej w ramach rozbudowy istniejącego zakładu przemysłowego na terenie nieruchomości położonej w K., N. [...], na działce nr 1, ark. m. [...], [...] obręb K., Sekretarz Gminy K., działając z upoważnienia Wójta tej Gminy wydał w dniu [...] r. postanowienie nr [...], którym nie stwierdził obowiązku sporządzenia przed wydaniem powyższej decyzji raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko.
W dniu [...] r. R. B., J. B. oraz W. S. i R. S., wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. powyższego postanowienia, wskazując na treść art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej zwanej k.p.a., w związku z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Wnioskodawcy podnieśli, że nie brali udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację powołanego na wstępie przedsięwzięcia mimo, że zostali uznani za stronę postępowania wznowieniowego dotyczącego pozwolenia na budowę tej inwestycji.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 61 a § 1 w związku z art. 28 k.p.a., po rozpoznaniu powyższego wniosku, odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanego na wstępie postanowienia z dnia [...] r. nr [...]. Kolegium badając legitymację wnioskodawców do złożenia rozpatrywanego wniosku uznało bowiem, że R. B. i J. B. oraz W. S. i R. S. nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu. Organ wyjaśnił, że postępowanie, w którym wydano postanowienie z dnia [...] r. nr [...] toczyło się w oparciu o regulację ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), której przepisy nie ustalały kryteriów pozwalających na ustalenie stron tego postępowania, poza wnioskodawcą ubiegającym się o wydanie decyzji o środowiskowej. Zastosowanie znajduje zatem art. 28 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ uznał, że obok wnioskodawcy stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia są właściciele i osoby legitymujące się innymi prawami rzeczowymi do nieruchomości położnych w bezpośrednim sąsiedztwie oraz w sferze oddziaływania przedsięwzięcia.
Organ wskazał, że działki wnioskodawców nie graniczą z działką, na której ma być realizowane przedsięwzięcie. R. B. i J. B. są właścicielami działki nr 2, położonej w odległości ok. 30-35 m (wielkość pomiędzy granicami działek), zaś odległość pomiędzy halą a ich budynkiem mieszkalnym wynosi ok. 50 m. Natomiast R. S. i W. S. są współużytkownikami wieczystymi działki nr 3, a wraz z J. M. współwłaścicielami działki nr 4. Odległość granicy działki nr 3 i granicy działki, na której ma być realizowane przedsięwzięcie to ok. 110 m, zaś budynek na działce nr 4 położony jest ok. 10-20 m dalej.
Opierając się na załączonej do wniosku inwestora "Informacji o planowanym przedsięwzięciu w zakresie oddziaływania na środowisko" organ stwierdził, że zawarte w niej dane wskazują, że przedsięwzięcie nie będzie oddziaływało poza granice nieruchomości, na której przewidziano jego realizację. Organ podał, że zgodnie z powyższym dokumentem, przedsiębiorca założył wykorzystanie nowoczesnych technologii spawania powodujących mniejsze zużycie energii, zatem mniejsze emisje zanieczyszczeń i hałasu, nadto urządzenia emitujące hałas znajdują się w hali.
Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że wnoszącym wniosek o stwierdzenie nieważności przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu z uwagi na przyznany im status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Zwrócił uwagę na odrębność obu postępowań oraz wskazał, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a legitymację strony należy oceniać według treści art. 28 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2005 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1782/04).
Od postanowienia Kolegium R. B., J. B. oraz R. S. i W. S. wnieśli analogicznej treści wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na naruszenie art. 10, art. 28, art. 75 § 1, art. 77 §1 i art. 61 a k.p.a. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Podnieśli, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania opierając się jedynie na treści załączonej do wniosku inwestora "Informacji o planowanym przedsięwzięciu w zakresie oddziaływania na środowisko" oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych dokonali także obszernej interpretacji pojęcia strony w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] r. nr [...]. W pierwszej kolejności Kolegium podkreśliło, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest postanowienie o odstąpieniu od nakazania sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, które nie wywołuje skutków prawnych o którym mowa w art. 28 k.p.a.
Zdaniem organu wnioskujący nie są stronami postępowania wobec tego brak jest podstaw do uwzględnienia złożonego przez nich wniosku. Z uwagi na regulację art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie mógł natomiast formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.
Odnosząc się do przywołanego przez wnioskodawców wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 832/11, organ zwrócił uwagę, że orzeczenie to zapadło na gruncie postępowania dotyczącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie postępowania nadzwyczajnego w sprawie odstąpienia od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, R. B. oraz J. B., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...]r. nr [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 28, art. 140, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 61 a § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazali na brak podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych zwrócili uwagę m.in. że regulacja tego przepisu z przyczyn podmiotowych może znaleźć zastosowanie, jedynie gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a jego ustalenie nie wymaga złożonego procesu wykładni. Ich zdaniem Kolegium bezpodstawnie uznało, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu, nie przeprowadzając żadnego postępowania wyjaśniającego ani dowodowego, opierając się jedynie na treści dokumentu przedłożonego przez inwestora.
Tymczasem dokument ten miał jedynie umożliwić organowi dokonanie właściwej oceny konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i nie może stanowić wyłącznej podstawy do ustalenia kręgu podmiotów mających przymiot strony w tym postępowaniu. Skarżący podkreślili, że posiadają status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. uprawniający ich do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] r. nr [...]. Następnie, jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonali obszernej interpretacji pojęcia strony w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie.
W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się do tej odpowiedzi pełnomocnik skarżących pismem z dnia [...] r. podtrzymała skargę. Na rozprawie wywodząc jak w skardze pełnomocnik skarżących podkreśliła, że organ nie przeprowadził postępowania w zakresie oddziaływania inwestycji na działkę skarżących. Wyjaśniła, że działka znajdująca się pomiędzy ich działką a działką inwestora również należy do inwestora i nie posiada wiedzy, kiedy działka ta zostanie wydzielona. W ocenie skarżących jest to zabieg celowy, gdyż w ten sposób ich działka nie graniczy bezpośrednio z działką, na której ma być realizowana inwestycja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 z późń. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (art.1 § 1). Kontrola o jakiej mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 § 2) i polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną (art.134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późń. zm.- dalej "p.p.s.a.")
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek skarżących odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy K. stwierdzając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony postępowania z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Przechodząc zatem do merytorycznej oceny, czy SKO prawidłowo na wniosek R. B. i J. B. odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego, wskazania wymaga, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art.126 k.p.a. przepis ten znajduje zastosowanie również do postanowień. Wszczęcie postępowania jest zatem uzależnione od tego, czy z takim wnioskiem wystąpiła strona postępowania. Konsekwencją powyższego jest to, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w każdej sprawie zainicjowanej żądaniem, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., w sytuacji gdy żądanie pochodzi od osoby nie będącej stroną.
Jak wynika z ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd, choć ugruntowany na tle nieobowiązującej już regulacji art. 157 § 3 k.p.a., to aktualny w świetle obowiązującego art. 61a § 1 k.p.a.). Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 743). W niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z przyczyn podmiotowych, tj. uznania, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania.
Wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. wymaga zatem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ administracyjny m.in. dokonuje legitymacji procesowej strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy.
Skład orzekający podziela pogląd zgodnie z którym, jeżeli z wniosku osoby, która domaga się wszczęcia postępowania wynika, że jest ona przekonana, iż ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Dopiero po dokonaniu analizy – we wszczętym już postępowaniu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego – w pierwszym rzędzie kwestii istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek, a więc opartej na przepisach prawa materialnego, okaże się, iż faktycznie wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Organ właściwy w sprawie rozważy wówczas, czy podejmie postępowanie z urzędu, traktując żądanie załatwione postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jako inicjatywę, która zasadnie wskazała na potrzebę zajęcia się sprawą przez organ z urzędu.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący są właścicielami działki graniczącej z działką należącą do inwestora, a która to działka, oddziela działkę na której ma być zlokalizowane sporne przedsięwzięcie. Nadto skarżący uznani zostali jako strona postępowania wznowieniowego w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę, co świadczy o tym, że należąca do skarżących nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Nie można więc było a priori (bez wszczęcia postępowania) takim osobom odmówić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu zwykłym, podobnie jak i nadzwyczajnym. Brzmienie art. 28 k.p.a. mającego zastosowanie w tej sprawie, nie pozwala na rozstrzyganie takich kwestii poza postępowaniem administracyjnym.
Dodatkowo należy podkreślić, że odmowa przyznania skarżącym przymiotu strony była poprzedzona czynnościami wyjaśniającymi w zakresie ustalenia lokalizacji ich nieruchomości oraz oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na ich nieruchomość w oparciu o przedłożone przez inwestora dokumenty, co oczywiście nie może mieć miejsca przed wszczęciem postępowania. W tym miejscu należy również wskazać, że to organ powinien dokonać w tym zakresie własnych ustaleń w przedmiocie oddziaływania przedsięwzięcia na sąsiednie nieruchomości, a nie bezkrytycznie cytować wnioski zawarte w opracowaniu dostarczonym przez jedną ze stron postępowania. Ta dokumentacja może stanowić dla organu źródło informacji, nie jest natomiast dokumentem urzędowym w rozumieniu art.76 k.p.a. i powinna podlegać weryfikacji przez organ w ramach prowadzonego postępowania, natomiast organ powinien w tym zakresie dokonać własnych ustaleń.
Na marginesie wskazać należy również, że w uzasadnieniu postanowienia znalazły się szczegółowe dane dotycząc położenia nieruchomości skarżących w stosunku do planowanego przedsięwzięcia, jednakże okoliczności te nie mogły być poddane jakiejkolwiek weryfikacji, albowiem w aktach sprawy nie znalazła się żadna mapa pozwalająca na zwymiarowanie tych odległości. Nadto z opracowania inwestora wbrew twierdzeniom organu nie wynika jednoznacznie, że emisja hałasu ogranicza się całkowicie do nieruchomości inwestora, a pamiętać należy o tym, że jakakolwiek emisja nawet w granicach dopuszczalnych norm, która oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie skutkuje koniecznością uwzględnienia interesów właścicieli tych nieruchomości, a w konsekwencji przyznania im statusu strony.
Sąd administracyjny natomiast, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka wyłącznie na podstawie materiału faktycznego/dowodowego sprawy, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym; w szczególności sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i czynić własnych ustaleń, skoro do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Aby ocenić/skontrolować rozstrzygnięcie organu, Sąd musi więc dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej kontrola sądowoadministracyjna jest niemożliwa, a zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu.
Zatem reasumując, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia przez organ czynności, te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.
Nie przesądzając w niniejszej sprawie ostatecznego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że wydane przez SKO postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania było niezasadne, albowiem organ w celu ustalenia, czy wnioskującym przysługuje przymiot strony, powinien był wszcząć i przeprowadzić postępowanie, w toku którego dopiero mógł dokonać własnych ustaleń w zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na nieruchomość skarżących i na tej podstawie wydać decyzję należycie uzasadniając przyjęte w niej stanowisko.
Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 z późń. zm.)