Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy Z. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla realizacji planowanego przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa pięciu elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 1 MW każda, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (IN 015) w obrębie [...], Gmina [...]". Ponadto wskazał warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Jako podstawę prawą tej decyzji organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a."), art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 84 ust. 1, art. 85 ust. 2 pkt ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.
Dz. U. z 2020, poz. 283 ze zm. - dalej "ustawa") oraz § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019, poz. 1839).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r., "A" Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej zwana "inwestorem") reprezentowana przez pełnomocnika zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa pięciu elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 1 MW każda, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (IN 015) w obrębie [...], Gmina [...]".
Na wniosek Wójta Gminy [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w dniu [...] r. wydało postanowienie nr [...] o wyłączeniu Wójta Gminy [...] i wyznaczeniu Wójta Gminy Z. do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Po uzupełnieniu braków wniosku i stwierdzeniu, że spełnia on wymagania formalne określone w art. 74 ust. i ust. 2 ustawy, organ ustalił strony postępowania, a stwierdziwszy, że ich liczba przekracza 10, powołując się na art. 74 ust. 3 ustawy, zastosował przepis art. 49 k.p.a. dokonując stosownych obwieszczeń.
Planowaną inwestycję organ I instancji zakwalifikował do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określoną w § 3 ust. 1 pkt 54 ppkt b ("zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a") rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019, poz. 1839).
W toku postępowania organ I instancji zwrócił się do Wójta Gminy [...] wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o opinię, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi Wójt Gminy [...] przesłał wypis i wyrys z planu miejscowego (Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - Dz. Urzędowy Województwa [...] Nr [...] poz. [...]z dnia [...] r., Uchwała Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych i rozwojowych wsi [...] - Dz. Urzędowy Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dńia [...] r.). Jednocześnie Wójt Gminy [...] poinformował, że nie jest kompetentny do wydania opinii, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.
Organ I instancji zwrócił się także do RDOŚ w K., PPIS w G. oraz do Wód Polskich o wyrażenie opinii odnośnie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W odpowiedzi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. wydał opinię sanitarną o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Podobnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. stwierdził, że nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.
Jednocześnie wskazał konieczność określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Dyrektor Zarządu Zlewni w O. w wydanej opinii również stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie określił warunki realizacji przedsięwzięcia.
Organ wskazał także, postanowieniem z dnia [...] r. po rozpatrzeniu wniosku "B" z siedzibą w K. o dopuścił to stowarzyszenie do toczącego się postępowania na prawach strony.
Relacjonując przebieg postępowania organ I instancji wskazał, że w dniu [...]r. wpłynęło pismo inwestora, w którym wyjaśnia zgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei pismem z dnia [...] r. stowarzyszenie wniosło o wydanie decyzji odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż eksploatację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii należy zaliczyć do działalności produkcyjnej, a zatem podstawowym typem terenu przeznaczonym do instalacji takich urządzeń jest kategoria opisana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego literą P - tereny obiektów produkcyjnych składów i magazynów.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przestawił wyniki analizy uwarunkowań określonych w art. 63 ust. 1 pkt 1-3 ustawy.
W zakresie dotyczącym rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia podał, m.in. że powierzchnia terenu przeznaczona do przekształcenia pod inwestycję polegającą na budowie pięciu elektrowni fotowoltaicznych wynosić będzie około 9,2 ha. W ramach przedmiotowej inwestycji planuje się montaż (i/lub budowę) obejmujący: panele fotowoltaiczne, konstrukcję nośną do instalacji paneli (tzw. stoły fotowoltaiczne), falowniki (inwertery), instalację monitorującą ilość wyprodukowanej energii oraz parametry pracy, instalację odgromową, kontenerową szczelną stację transformatorową, ogrodzenie dla każdej z planowanych inwestycji.
Organ I instancji ustalił także, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urzędowy Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] r.) teren działki nr [...], na której ma zostać zrealizowana budowa elektrowni fotowoltaicznych, oznaczony jest symbolami: RP (tereny pól uprawnych, tereny łąk i pastwisk) oraz WZ (teren ujęcia i urządzeń zaopatrzenia w wodę pitną). Ponadto zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych i rozwojowych Wsi [...] (Dz. Urzędowy Województwa [...]Nr [...] poz. [...] z dnia [...] r.) teren działki nr [...] oznaczony jest symbolem RP-Ep (tereny pól uprawnych). W kontekście powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosło stowarzyszenie. W odwołaniu zarzucono naruszenie:
- - art. 80 ust 2 ustawy poprzez wydanie decyzji środowiskowej określającej warunki i wymagania, o których mowa w art. 82 ust 1 ustawy, pomimo niezgodności z ustaleniami uchwalonego i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niekompletną dokumentację, mimo niezgodności z uchwalonym planem miejscowym oraz w sposób podważający zaufanie stron do organów;
- - art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieprzekonujące przedstawienie motywów zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że działka, na której ma być realizowane przedsięwzięcie oznaczona jest symbolem RP (tereny pól uprawnych, tereny łąk i pastwisk) i WZ (teren ujęcia i urządzeń zaopatrzenia w wodę pitną) w planie miejscowym Gminy [...], oraz symbolem RP-Ep (tereny pół uprawnych) w planie miejscowym wsi [...]. Na obszarze RP obowiązuje zakaz zabudowy obiektami nie związanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną, na obszarze WZ zakaz nieuzasadnionej likwidacji ujęcia i zbiorników. Z kolei na obszarze RP-Ep zakaz zabudowy obiektami nie związanym z produkcją rolnicza i infrastrukturą techniczną.
Odwołanie nie przyniosło jednak zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie Kolegium, ustalając stan prawny sprawy, odniosło się do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz omówiło wybrane nowelizacje tej ustawy, wskazując treść przepisów przejściowych wynikających z poszczególnych nowelizacji. Kolegium przytoczyło również rozległy fragment tej ustawy w brzmieniu, które według Kolegium znajduje zastosowanie w sprawie (od art. 59 do art. 95 tej ustawy).
Kolegium odnotowało także, że w sprawie zastosowanie znajduje Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopad 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a nie, jak błędnie wskazał organ I instancji, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zaznaczył jednak przy tym organ odwoławczy, że to uchybienie organu I instancji ze względu na charakter inwestycji nie ma wpływu na wynik sprawy.
Przechodząc zaś do merytorycznego rozpatrzenia odwołania Kolegium wskazało, że raz jeszcze przeprowadziło postępowanie w przedmiotowej sprawie i ustaliło, że decyzja jest prawidłowa i zasługuje na pozostawienie w obrocie prawnym.
Kolegium stwierdziło bowiem, że postępowanie organu pierwszej instancji nie zostało dotknięte uchybieniami wpływającymi na wynik postępowania, a zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Również ustalenia dokonane przez organ I instancji Kolegium uznało, za słuszne i je podzieliło, akcentując, że w oparciu o akta sprawy przekazane przez organ pierwszej instancji, dokonało takich samych ustaleń jak ten organ.
Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja prawidłowo została przez organ I instancji zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, choć powinno to być dokonane w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w którym przedmiotowa inwestycja jest wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 52 ppkt b.
Wskazując zaś na art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Kolegium stwierdziło, że koniecznym było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Według Kolegium organ I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach, co jest zbieżne z opiniami wydanymi przez organy współdziałające w sprawie.
Kolegium zaakcentowało, że istota sporu dotyczy zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego, przy czym stanowisko stowarzyszenia jest nieprawidłowe, gdyż lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, wedle którego elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Na terenie oznaczonym w planie symbolem RP obowiązuje zakaz zabudowy obiektami niezwiązanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną. Na obszarze WZ istnieje zakaz nieuzasadnionej likwidacji ujęcia i zbiorników. Na obszarze RP-Ep obowiązuje zakaz zabudowy obiektami niezwiązanymi z produkcją rolniczą i obsługą infrastruktury technicznej. Według Kolegium żaden z tych zakazów nie obejmuje elektrowni fotowoltaicznej,
Kolegium stwierdziło także, że znane mu jest także i odmienne stanowisko, co do braku możliwości uznania elektrowni fotowoltaicznej za urządzenia infrastruktury technicznej. Powołując się jednak na liczne wyroki sądów administracyjnych Kolegium tego odmiennego zapatrywania nie przyjęło.
Resumując uzasadnienie Kolegium oceniło, że planowana inwestycja jest urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu postanowień planu miejscowego. Odmienne zaś stanowisko stanowiłoby zaprzeczenie promowanych powszechnie działań, zmierzających do ochrony środowiska naturalnego poprzez zwiększenie stopnia pozyskiwania energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Wskazało przy tym Kolegium na zgodność inwestycji z ogólnymi postanowieniami planu miejscowego, o których traktuje m.in. § 13 planu, gdyż przedsięwzięcie uwzględnia potrzeby ochrony zdrowia ludzi i środowiska przyrodniczego, funkcjonowania terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej.
Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższą decyzję Kolegium, domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie uchylenia decyzji obu instancji.
W skardze zarzucono, że pomimo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji zarzuty podniesione w odwołaniu nie zostały wnikliwie rozpatrzone. W decyzji nie przedstawiono w sposób przejrzysty zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, niedokładnie wyjaśniono stan faktyczny i nieprzekonująco przedstawiono motywy wydanej decyzji.
Według strony skarżącej w treści planu miejscowego obejmującego teren planowanej inwestycji wprowadzono zakaz zabudowy obiektami nie związanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną. Nie można się przy tym zgodzić ze stanowiskiem, że ogniwa fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto budowa farmy fotowoltaicznej oznaczałaby faktyczną zmianę przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową i produkcyjną. Ponadto w planie miejscowym gminy [...] zostały wyznaczone treny pod inwestycje w zakresie odnawialnych źródeł energii, a działka nr [...] obręb [...] wolą gminy nie została przeznaczona pod tego typu inwestycje.
W skardze podniesiono także, że w § 3 ust. 1 pkt 52 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko pojawił się konkretny zapis, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi jest zabudową przemysłową lub magazynową wraz z towarzyszącą infrastrukturą.
Według stronu skarżącej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane można stwierdzić, że elektrownie produkujące energię ze źródeł odnawialnych są budowlami, które wraz z instalacjami i urządzeniami stanowią całość techniczno-użytkową. Tak zdefiniowany zespół obiektów wyróżnić należy z uwagi na pełnienie przez niego funkcji produkcyjnej podczas, gdy do przesyłania wytworzonej energii służyć będą sieci elektroenergetyczne i inne urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skarżące stowarzyszenie zwróciło również uwagę na to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została wypracowana jednolita wykładania pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej. Podejmując zaś polemikę z orzecznictwem przywołanym przez organy administracji strona skarżąca, na poparcie swojego stanowiska przytoczyła wybrane stanowiska sądów administracyjnych, w tym dotyczące elektrowni wiatrowych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, w przypadku gdy jej braki formalne nie zostaną uzupełnione w wyznaczonym terminie, ewentualnie o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona, a decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ostać się nie mogły.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sprawowanej w oparciu o wskazane powyżej kryteria jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla realizacji planowanego przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa pięciu elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 1 MW każda, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (IN 015) w obrębie [...], Gmina [...]" oraz wskazująca warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 247), zwanej dalej w skrócie "uioś" oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.
- 71) zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem".
Planowane przedsięwzięcie ma polegać na budowie pięciu elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 1 MW każda wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Łączna powierzchnia wszystkich pięciu elektrowni ma wynieść około 9,2 ha. Przedsięwzięcie to w ramach poszczególnych elektrowni obejmować będzie montaż lub budowę: paneli fotowoltaicznych, konstrukcji nośnej do instalacji paneli, falowników (inwertery), instalacji monitorującej, instalacji odgromowej, kontenerowej stacji transformatorowej oraz ogrodzenia.
Przedsięwzięcie należy zatem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w przepisie § 3 ust.1 pkt 52 lit. b rozporządzenia.
Jak wynika z przepisów uioś uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 uioś). Z art. 59 ust. 1 pkt 2 uioś, wynika zaś, że przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacji planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 uioś. W przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1 uioś).
Zauważyć przy tym należy, że w obecnym systemie ochrony środowiska występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pierwszy rodzaj to decyzje, których wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko. Drugi rodzaj stanowią decyzje, które mogą być wydane bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ta druga sytuacja zachodzi w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 uioś. Wówczas organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w której określa warunki realizacji przedsięwzięcia, wziąwszy pod uwagę m.in. zapisy z karty informacyjnej przedsięwzięcia (wobec braku w tej kategorii spraw obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, całe postępowanie odbywa się bez udziału społeczeństwa). W realiach rozpoznawanej sprawy wystąpiła druga z powyższej wskazanych sytuacji.
Jednocześnie wskazać należy, ze zgodnie z art. 80 ust. 2 uioś właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla przedsięwzięć wskazanych w dalszej części tego przepisu. Katalog wyłączeń od wymogu stwierdzenia zgodności przedsięwzięcia z planem podlegał modyfikacjom w ramach licznych nowelizacji, przy czym brzmienie tego katalogu znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zostało ustalone nowelizacją przepisów uioś przeprowadzoną w drodze ustawy z dnia 9 sierpnia 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy portów zewnętrznych (Dz. U. z 2019, poz. 1924). Katalog ten obejmuje decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydawane dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, dla publicznych urządzeń służących do przesyłania i odprowadzania ścieków, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla inwestycji realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej [...] z [...], dla inwestycji w zakresie budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego realizowanej na podstawie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, dla inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących realizowanych na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, dla inwestycji w zakresie budowy [...] w G. realizowanych na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum [...] w G. oraz dla inwestycji w zakresie budowy portu zewnętrznego realizowanych na podstawie ustawy z dnia 9 sierpnia 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy portów zewnętrznych.
Zważywszy na przedmiot zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, stwierdzić należy, że w sprawie nie zachodziła żadna z wymienionych powyżej sytuacji, która pozwalałyby na odstąpienie od oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena zaś tej zgodność w stanowi istotę sporu w rozpoznawanej sprawie. Należy przy tym dodać, że badanie zgodności lokalizacji wnioskowanej inwestycji z planem miejscowym jest zasadniczą czynnością, podejmowaną przez organ w postępowaniu administracyjnym. W przypadku zaś stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe.
Teren działki nr 1, na której ma zostać zrealizowana budowa elektrowni fotowoltaicznych objęty jest w całości dwoma planami miejscowymi.
Część tej działki jest objęta planem miejscowym Gminy [...] przyjętym w drodze uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urzędowy Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] r.). Według postanowień tego planu teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym oznaczony jest symbolami: RP (tereny pól uprawnych, tereny łąk i pastwisk) oraz WZ (teren ujęcia i urządzeń zaopatrzenia w wodę pitną).
Pozostała część działki nr 1 objęta jest planem miejscowym Wsi [...], przyjętym w drodze uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych i rozwojowych Wsi [...] (Dz. Urzędowy Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...]r.). Według postanowień tego planu teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym oznaczony jest symbolem RP-Ep (tereny pól uprawnych).
Jak wynika z postanowień planu miejscowego Gminy [...] dla obszaru oznaczonego symbolem RP jako przeznaczenie podstawowe wskazano: tereny pól uprawnych, tereny łąk i pastwisk; jako przeznaczenie uzupełniające wskazano ciągi i urządzenia uzbrojenia terenu, dojazdy niewydzielone. W ramach zasad zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano: utrzymanie zespołów pól uprawnych, utrzymanie istniejących cieków wodnych, realizację ciągów i urządzeń uzbrojenia terenu, uwzględnienie zasad ochrony przeciwpowodziowej. Jednocześnie wprowadzono zakazy dotyczące zabudowy obiektami nie związanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną oraz nieuzasadnionej likwidacji zadrzewień.
Natomiast dla obszaru oznaczonego symbolem WZ jako przeznaczenie podstawowe wskazano teren ujęcia i urządzeń zaopatrzenia w wodę pitną. Jako przeznaczenie uzupełniające dojazdy i uzbrojenie terenu. W ramach zasad zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano: utrzymanie ujęć i zbiorników wody pitnej, eksploatację i zabezpieczenia dostosowane do wymogów bezpośredniej strefy ochrony ujęcia wody pitnej. Jednocześnie wprowadzono zakaz nieuzasadnionej likwidacji ujęcia i zbiorników.
Z kolei w planie miejscowym Wsi [...] dla obszaru oznaczonego symbolem RP-Ep jako przeznaczenie podstawowe wskazano tereny pól uprawnych, jako przeznaczenie uzupełniające: ciągi i urządzenia uzbrojenia terenu, dojazdy nie wydzielone. W ramach zasad zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano na: utrzymanie zespołów pól uprawnych, utrzymanie zespołów zieleni łąk i pastwisk pośród pół uprawnych, utrzymanie istniejących cieków wodnych i wód otwartych, realizację ciągów i urządzeń uzbrojenia terenu. w tym lokalizację urządzeń związanych z energetyką (stacje transformatorowe), uwzględnienie zasad ochrony przeciwpowodziowej.
Jednocześnie wprowadzono zakazy dotyczące zabudowy obiektami nie związanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną oraz nieuzasadnionej likwidacji zadrzewień.
Organ odwoławczy uznał, że lokalizacja zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podzielił przy tym stanowisko organu I instancji, traktujące elektrownie fotowoltaiczne za urządzenia infrastruktury technicznej w odniesieniu do postanowień planu miejscowego. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium, w kontekście przytoczonych powyżej postanowień planów miejscowych wskazało, na dwa zakazy: zakaz zabudowy obiektami niezwiązanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną, a także zakaz nieuzasadnionej likwidacji ujęcia i zbiorników. Według Kolegium żaden z tych zakazów nie obejmuje elektrowni fotowoltaicznej.
W ocenie Sądu powyższego stanowiska Kolegium podzielić nie można, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 82 ust. 2 uioś.
Przede wszystkim organ odwoławczy, a w wcześniej organ I instancji, nie zwrócił wystarczającej uwagi na pełne brzmienie zakazów wynikających ze znajdujących zastosowanie w sprawie postanowień planów miejscowych. W odniesieniu do terenów objętych oznaczeniem RP i RP-Ep lokalny prawodawca sformułował zakaz zabudowy obiektami niezwiązanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną. Spójnik "i" użyty pomiędzy "produkcją rolniczą" a "infrastrukturą techniczną" wskazuje, że zakaz zabudowy dotyczy tych obiektów, w odniesieniu do których jednocześnie nie zachodzi związek z produkcją rolniczą oraz infrastrukturą techniczną. Oznacza to, że dla stwierdzenia, że dane przedsięwzięcia nie jest objęte analizowanym tutaj zakazem koniecznym jest najpierw stwierdzenie, czy dotyczy ono obiektu związanego z produkcją rolniczą. Nie wystarcza samo stwierdzenie związku z infrastrukturą techniczną. Tymczasem związku z produkcją rolniczą w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia organy w ogóle nie wzięły pod uwagę, przyjmując, że zakazem nie są objęte urządzenia infrastruktury technicznej niezależnie od tego, czy mają one związek z produkcją rolniczą.
Już z tego powodu należy przyjąć, że organy nie wywiązały się we właściwy sposób z obowiązku oceny zgodność zamierzonego przedsięwzięcia z obowiązującym planem miejscowym, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Sąd nie podziela także stanowiska organów, co do tego w jaki sposób należy rozumieć pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej. Zastrzec przy tym od razu należy, że w postanowieniach wskazanych powyżej planów miejscowych lokalny prawodawca nie posługuje się pojęciem "urządzeń infrastruktury technicznej" lecz pojęciem obiektów związanych z infrastrukturą techniczną. Niemniej w sytuacji, w której lokalny prawodawca nie zdefiniował, w jaki sposób rozumieć należy pojęcie infrastruktury technicznej, za zasadne uznać należy posiłkowanie się dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczącym tego jak rozumieć pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej, na gruncie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. z 2020, poz. 293 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p.").
W kontekście art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zagadnienie, czy farma fotowoltaiczna stanowi urządzenie infrastruktury technicznej jest zagadnieniem budzącym kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z analizy tego orzecznictwa wynikają dwie przeciwstawne linie orzecznicze.
Według pierwszej linii orzeczniczej urządzenia infrastruktury technicznej to nie tylko urządzenia przesyłające energię elektryczną ale także ją wytwarzające. Za reprezentatywne w tym zakresie uznać należy stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r. sygn. II OSK 158/16 (powołane także przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). W wyroku tym wskazano, że normatywne określenie "urządzenie infrastruktury technicznej" pochodzi z regulacji dotyczących opłat adiacenckich, historycznie zaś było to "urządzenie komunalne", a później funkcjonowało także jako "urządzenie energetyczne" (w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).
Następnie kolejne akty prawne zaczęły odwoływać się do pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" (np. art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Od tego momentu konieczne stało się definiowanie tego pojęcia również w kontekście planistycznym, na co wskazuje art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku jest oczywiste, że budowa określonych urządzeń elektrycznych ze swej istoty nie może nawiązywać do analogicznej zabudowy w sąsiedztwie.
Ponadto interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń energetycznych, powinna uwzględniać rozwój w energetyce odnawialnych źródeł energii. Dlatego też przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" jako urządzenie infrastruktury technicznej na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej: po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia; po drugie uwzględniającej, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych.
Natomiast w ramach drugiej, przeciwstawnej linii orzeczniczej wskazać można na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2022/15, w którym stwierdzono, że § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 lit. a) tiret 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Przywołane rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2018 r., sygn..
II OSK 2727/17, w którym skład orzekający wskazał, że realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję. Spowoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Dlatego należy przyjąć, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego, instalacja fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Przedstawione powyżej stanowisko koresponduje z innymi judykatami, w których wyłączono możliwość zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastrukturalnych, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16, z 24 kwietnia 2018 sygn. akt 2727/17, wyrok z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16, z 9 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 3705/19, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Bydgoszczy z 16 lipca 2019 r. II SA/Bd 278/19, w Poznaniu z 28 listopada 2019 r. sygn. II SA/Po 291/19, w Gorzowie Wielkopolskim z 11 grudnia 2019 II SA/Go 660/19, we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r. II SA/Wr 415/19).
Zaakcentować także należy, że jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 3705/19 stanowisko wykluczające urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu dokonanej w drodze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019, poz. 1524). Na mocy art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej zmieniającej m.in. u.p.z.p. z dniem 29 grudnia 2019 r. instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć.
Zważywszy zaś, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ppkt a ustawy z dnia 20 lutego 2015 farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej.
Zwrócić także należy uwagę na treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W przepisach tych wprowadzone zostało odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.
Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.
Jak natomiast stanowi art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Powyższe przepisy został wprowadzone do u.p.z.p. w drodze nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2010.155.1043) zmieniającej u.p.z.p. z dniem 25 września 2010 r.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już powyżej wyroku z 9 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 3705/19 regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Zdaniem Sądu oznacza to, że przedmiotowa inwestycja, aby mogła zostać uznana za zgodną z planem miejscowym powinna zostać zlokalizowana na terenie, na którym w planie miejscowym wprost przewidziano rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Tymczasem działka nr 1 na której ma zostać zlokalizowana przedmiotowa inwestycja takiego terenu nie stanowi.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł rozstrzygnięto na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż Kolegium zgłosiło wniosek o rozpatrzenia skargi w tym trybie, a strona skarżąca w zakreślonym 14-dniowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.