Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr SKO.IV/424/808/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm. – dalej ustawa 500+), po rozpoznaniu odwołania B.H. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej – organ I instancji) z dnia 22 czerwca 2022 r. nr [...], którą uchylono prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci:
- – Z.Z. ur. [...] r. w okresie 1 sierpnia 2020 r. – 31 maja 2021 r.,
- – A.Z. ur. [...] r. w okresie 1 sierpnia 2020 r. – 31 maja 2021 r.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydenta Miasta B. decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci: Z.Z. i A.Z.. W jego uzasadnieniu powołano się na pismo Wojewody Śląskiego z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...], którym poinformowano, że w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 sierpnia 2020 r. do 31 maja 2021 r. w związku z faktem, iż D.Z. (ojciec dzieci uprawnionych do świadczenia) do dnia 9 września 2021 r. wykonywał działalność zawodową na terenie [...]. Dlatego też, zdaniem organu I instancji, na podstawie art. 16 ust. 2 i 6 ustawy 500+ zobligowany był do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci Skarżącej.
W odwołaniu z dnia 11 lipca 2022 r. Skarżąca zanegowała rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego motywach podniosła, że koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego ma zapobiegać podwójnemu pobraniu świadczeń na dzieci. Tymczasem, w opinii Wnioskodawczyni, w niniejszej sprawie do takiej sytuacji nie doszło, gdyż ojciec dzieci nie uzyskał w [...] prawa do świadczeń na jej dzieci, chociaż nie wie w jakich okresach pracował on zagranicą. Zaznaczyła również, że w reakcji na wezwanie organu I instancji podała adres zamieszkania ojca jej dzieci.
W uzupełnieniu odwołania (pismo z dnia 18 lipca 2022 r.) Skarżąca nadesłała pisma administracji [...] wraz z ich tłumaczeniem. Wskazano w nich, że uprawnie do zasiłku w [...] na dzieci Wnioskodawczyni wygasło z dniem 31 sierpnia 2020 r., a także wyjaśniono zasady jego przyznawania.
Kolegium decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że w sprawie znajduje zastosowanie ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 924). Następnie Kolegium wyjaśniło, że uzyskanie stanowiska Wojewody o stosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obliguje organ do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego. Ponadto wskazało, że w przypadku stosowania przepisów o koordynacji organem właściwym w sprawie jest Wojewoda i to on będzie ponownie rozpatrywał wniosek Skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego za wspomniany okres.
W skardze z dnia 5 września 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wnioskodawczyni zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie:
- – art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niewyjaśnienie okoliczności, gdzie pracuje ojciec małoletnich dzieci oraz gdzie i z kim zamieszkują małoletnie dzieci Skarżącej;
- – art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez oparcie tego uzasadnienia na szerokim i niezrozumiałym dla Skarżącej cytowaniu przepisów, bez odniesienia ich do jej indywidualnej sprawy, co za tym idzie ogólnikowego sporządzenia uzasadnienia bez odniesienia się do przesłanek wynikających z prawa unijnego;
- – art. 9 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte udzielnie informacji w zakresie przyznawania świadczenia wychowawczego w Polsce, przy uwzględnieniu zamieszkania i pracy ojca małoletnich dzieci w [...];
- – art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie Skarżącej zasadności przesłanek unijnych uwzględnionych przy załatwianiu sprawy;
- – art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z pominięciem przez organy I i II instancji dowodów w postaci dokumentów przedłożonych przez Skarżącą w dwóch językach: angielskim i polskim stwierdzających jakie prawo winno być w przedmiotowej sprawie stosowane.
Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, ewentualnie o jej przekazanie do ponownego rozstrzygnięcia organowi I lub II instancji.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zaistniały podstawy do uchylenia Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dwójkę małoletnich dzieci z racji na przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 2 i 6 ustawy 500+).
W pierwszej kolejności określić należy reżim prawny znajdujący zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu. Mianowicie z dniem 1 stycznia 2022 r. znowelizowano ustawę 500+ na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1981 z późn. zm. – dalej ustawa zmieniająca). Nowelizacja ta m.in. wprowadziła zmianę co do organów właściwych w przedmiocie rozpatrywania wniosków o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Treść art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 ustawy zmieniającej pozwala na przyjęcie, że w sprawach zainicjowanych podaniem wniesionym przed wejściem w życie nowelizacji (tj. przed 1 stycznia 2022 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro więc wniosek Skarżącej wpłynął do organu I instancji w sierpniu 2020 r. to obowiązującym w sprawie stanem prawnym jest ten sprzed 1 stycznia 2022 r.
Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 1 ust. 3 ustawy 500+).
W myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 15 ustawy 500+, ilekroć jest mowa w ustawie o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, rozumieć trzeba przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 1, z późn. zm.; Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str.
72) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 284 z dnia 30 października 2009 r., str. 1).
Zawarte w powyższych aktach prawnych przepisy pozwalają na wyeliminowanie skutków jednoczesnego podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku z późniejszą zmianą miejsca pracy lub zamieszkania. Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego muszą zatem gwarantować pracownikom przemieszczającym się we Wspólnocie, osobom pozostającym na ich utrzymaniu oraz osobom pozostałym przy życiu po ich śmierci utrzymanie nabytych lub będących w trakcie nabywania praw i korzyści. Aby nie doszło do nieuzasadnionego łączenia świadczeń w przypadku zbiegu prawa do zasiłków rodzinnych w myśl ustawodawstwa właściwego państwa i w myśl ustawodawstwa państwa miejsca zamieszkania członków rodziny, rozporządzenia nr 883/2004 i nr 987/2009 zawierają normy kolizyjne pozwalające rozwiązać konflikt narodowych systemów zabezpieczenia społecznego (m.in zakaz kumulacji świadczeń w art. 10 rozporządzenia wykonawczego oraz odstępstwa od tej zasady wskazane w art. 67 i art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 883/2004. Kwestie te poruszają także art. 58 i art. 60 rozporządzenia wykonawczego).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 16 ust. 2 i 6 ustawy 500+. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy 500+, w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego lub członka rodziny tej osoby, lub rodzica dziecka w dniu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przekazując niezbędne dokumenty, w tym informacje.
Z kolei, w myśl art. 16 ust. 6 ustawy 500+, w przypadku gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres od dnia w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, mają zastosowanie.
Z powyższego wynika więc, że uzyskanie przez organ I instancji informacji od Wojewody, że - według ustaleń tego organu - w stosunku do danej osoby mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, obliguje organ do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji.
Stwierdzić przy tym należy, że organ pomocy społecznej nie ma swobody działania w tym zakresie, w szczególności nie jest uprawniony do badania zasadności ustaleń wojewody, ani rozważania, jakie mogą być potencjalne skutki uchylenia decyzji. Organ gminy zobowiązany do zastosowania art. 16 ust. 6 ustawy 500+ nie dokonuje przy tym analizy przesłanek, w oparciu o które wojewoda stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca wyraźnie w wymienionym art. 16 ust. 6 ustawy 500+ wskazał, że to wojewoda (a nie jakikolwiek inny organ lub organy) samodzielnie ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Prawidłowość tego ustalenia może być poddana badaniu i ocenie dopiero na etapie kontrolowania wydanych przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania albo zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.
Przy czym, uchylenie decyzji przyznającej świadczenie nie niesie jeszcze ze sobą skutku w postaci obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania, lecz przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczenia wychowawczego na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu - czyli na wojewodę (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 633/17, Lex nr 2328410).
Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 7 ustawy 500+, w przypadku, o którym mowa w 16 ust. 2 ustawy 500+, wojewoda ustala prawo do świadczenia wychowawczego od dnia, od którego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Oznacza to, że od dnia, od którego matka, ojciec, opiekun prawny lub opiekun faktyczny dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, właściwym organem do orzekania w sprawie świadczenia wychowawczego jest wojewoda. Tym samym decyzja o przyznaniu świadczenia przez inny organ (w tym przypadku przez Prezydenta Miasta B.) nie może pozostać w obrocie prawnym.
W konsekwencji powyższego, nie można zarzucić orzekającym w sprawie organom naruszenia przepisów ustawy 500+, w szczególności art. 16 ust. 6 tej ustawy oraz zasad postępowania zawartych w k.p.a., co zostało podniesione w skardze.
Najistotniejszym i decydującym dowodem w sprawie jest ustalenie dokonane przez Wojewodę Śląskiego i ujawnione w piśmie z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...] że D.Z. - ojciec dzieci Skarżącej, do dnia 30 września 2021 r. w zakresie świadczeń podlegał ustawodawstwu [...]. Informacja ta - zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy 500+ - zobowiązywała Prezydenta Miasta do uchylenia własnej decyzji mocą, której przyznał Skarżącej świadczenie wychowawcze na jej dzieci.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż Skarżąca nie zostanie pozbawiona ponownego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie. Konsekwencją uchylenia przez Prezydenta Miasta pierwotnej decyzji w sprawie ustalenia prawa Skarżącej do wymienionego świadczenia skutkować będzie przeprowadzeniem nowego postępowania w tym zakresie, ale przez właściwy organy, czyli przez Wojewodę Śląskiego.
W świetle przedstawionego powyżej wywodu za bezpodstawne zatem należy uznać zarzuty Skarżącej dotyczące braku wskazania w uzasadnieniu decyzji dostatecznie jasnych i przekonujących przyczyn uchylenia decyzji przyznającej świadczenie oraz niewyjaśnienia, czy doszło do zbiegu pobierania świadczeń. W świetle obowiązujących przepisów okoliczności powyższe, tj. ustalenie, czy ojciec dzieci pobierał za granicą jakiekolwiek świadczenia na nie, a także gdzie mieszka osoba opiekująca się dziećmi na tym etapie postępowania pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Kwestie te nie mogły bowiem być badane przez Prezydenta Miasta, a to z tego względu, że nastąpiła zmiana organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 5 ustawy 500+ - organem właściwym do rozstrzygania powyższych kwestii jest obecnie Wojewoda Śląski.
Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. należy je uznać za chybione. Jak wskazano powyżej, właściwe postępowanie w tym zakresie przeprowadzone zostanie dopiero przez Wojewodę. Należy bowiem podkreślić, że aby móc skutecznie podejmować działania w zakresie koordynacji, konieczne stało się wyznaczenie właściwych organów i instytucji w każdym państwie członkowskim, na których spoczywa obowiązek stosowania ustawodawstwa podlegającego koordynacji.
Zaskarżona decyzja jest aktem, który nie rozstrzyga merytorycznie i nie przesądza o pozbawieniu Skarżącej uprawnień do świadczenia wychowawczego. Zaskarżona decyzja jest swego rodzaju aktem porządkującym stan faktyczny i prawny, powodującym przekazanie sprawy do rozpoznania organowi właściwemu, z uwagi na mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).