Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Burmistrz L. po rozpatrzeniu wniosku P. i D. M. zezwolił na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogowym ul. C. w N. (drogi gminnej) – zgodnie z przedłożonym projektem, określając warunki realizacji robót.
Następnie wnioskiem z dnia [...] r. P. i D. M. wystąpili o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w N. i umieszczenie przyłączenia wodociągowego. We wniosku określono wymiary, powierzchnię oraz rodzaj elementów pasa drogowego zajętych na czas wykonywania robót, rodzaj, wymiary i powierzchnię umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej (przyłącza i zasuwy), wnioskowany termin zajęcia pasa drogowego celem wykonywania robót oraz wskazano podmiot będący generalnym wykonawcą (A) i kierownika robót.
Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrz L. decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481 ze zm.) oraz § 2 i 3 uchwały Rady Miejskiej L. Nr XXII/173/04 z dnia 30 września 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta i Gminy L.y (Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 3 września 2004 r., Nr 104, poz. 2919), udzielił P.M. i D.M. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] w N. w związku z budową przyłącza wodociągowego, polegającą na ułożeniu rury o powierzchni [...] m2 w dniu [...] r. Nadto w decyzji określono obowiązki zajmującego pas drogowy oraz ustalono:
- 1) jednorazową opłatę za zajęcie pasa drogowego w kwocie [...] zł,
- 2) opłatę roczną z tytułu zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości [...] zł (za okres od [...] r.),
- 3) opłatę roczną za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym od dnia [...]. na czas nieokreślony w wysokości [...] zł, przedstawiając sposób wyliczenia powyższych należności oraz sposób i termin ich płatności.
Organ I instancji wyjaśnił nadto, że zgodnie z art. 107 § 4 kpa, odstąpił od uzasadnienia decyzji, uwzględniającej w całości żądanie strony.
Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie rozstrzygnięć, zawartych w pkt 2, 5 i 6 (określających obowiązki zajmującego pas drogowy oraz ustalających roczną opłatę z tytułu zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej), wniósł D. M.. Odwołujący się zarzucił bezpodstawność obarczania ich wszelkimi obowiązkami, dotyczącymi wodociągu w pasie drogowym, który nie jest ich własnością i za który nie odpowiadają. Zdaniem odwołującego się, wszelkie obowiązki w tym zakresie powinny spocząć na "A" Sp. z o.o., zaś organ z naruszeniem art. 8 i 9 kpa, nie udzielił im należytych informacji i wskazówek, aby nie ponieśli szkody.
Jednakże zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C.; odwołania nie uwzględniło.
W motywach Kolegium po zacytowaniu treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i omówieniu wniosku z dnia 22 maja 2014 r., wskazało że umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym przypadku przyłącza wodociągowego, nie jest korzystaniem z drogi zgodnym z jej przeznaczeniem.
Takie działanie wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji na wniosek podmiotu zainteresowanego umieszczeniem urządzenia. Za zajęcie pasa drogowego obowiązkowo pobiera się opłatę, której sposób ustalania szczegółowo został unormowany w ustawie o drogach publicznych. Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego.
W analizowanym przypadku stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych zostały ustalone mocą Uchwały Rady Miejskiej L. Nr XXII/173/04 z dnia 30 września 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta i Gminy L.y, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 104 z dnia 3 listopada 2004 r., poz. 2919).
Z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przyłącza wodociągowego w pasie drogowym drogi gminnej – ulicy [...] w m. N. wystąpili P. i D. M.. Z treści wniosku ani żadnego innego dokumentu nie wynika, aby działali oni w imieniu i na rzecz innego podmiotu np. przedsiębiorstwa wodociągowego. Zatem to państwo M. są inwestorem zamierzonego przedsięwzięcia, na ich rzecz zostało wydane zezwolenie i oni ponoszą opłatę za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Gdyby posiadali oni pełnomocnictwo przedsiębiorstwa wodociągowego i tylko działali w jego imieniu i na jego rzecz, to niewątpliwie decyzja organu I instancji byłaby skierowana do innego podmiotu. Przeświadczenie strony, iż przyłącze jest własnością przedsiębiorstwa wodociągowego, zawarte w odwołaniu, nie może stanowić podstawy do uchylenia poprawnej merytorycznie decyzji organu I instancji.
Nadto, skład orzekający Kolegium dokonał sprawdzenia poprawności obliczenia wysokości opłaty za rok[...] i lata następne za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej.
Jednorazowa opłata za zajęcie pasa drogowego (wynikająca z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy o drogach publicznych) przez jeden dzień (tj. 5 czerwca 2014 r.) wynosi 42,70 zł i jest wynikiem iloczynu liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dnia zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
Zgodnie z wnioskiem strony zajęcie elementów pasa drogowego na czas wykonywania robót wynosi:
jezdnia: 3,5 m x 2 m x 1 dzień x 6,00 zł (stawka opłaty wynikająca z uchwały Rady Miejskiej L.) = 42,00 zł; pobocze: 3,5 m x 1 m x 1 dzień x 0,20 zł (stawka opłaty wynikająca z uchwały) = 0,70 zł; czyli razem 42,70 zł.
Deklarowany we wniosku termin umieszczenia urządzenia: 5 czerwca 2014 r., zatem do końca roku 2014 pozostało 208 dni.
Opłata jest wynikiem iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Zgodnie z § 3 ust. 3 przywołanej uchwały Rady Miejskiej L., za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się stawki takie jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
Rzut poziomy urządzenia to powierzchnia 0,152 m2.
Opłata za rok 2014: 1 m2 x 16 zł/m2 x (208 dni: 365 dni) = 9,12 zł;
Opłata za rok 2015 i lata następne:
1 m2 x 16 zł/m2 x 1 rok = 16,00 zł.
Zatem Kolegium stwierdziło, że wysokość opłat została ustalona prawidłowo.
Odnosząc się do zarzutu, że odwołujący się nie jest właścicielem przyłącza i nie powinny go dotyczyć opłaty za jego umieszczenie w pasie drogowym, Kolegium podkreśliło, iż to on wspólnie z żoną był inicjatorem postępowania w sprawie zezwolenia na umieszczenie urządzenia obcego, niezwiązanego z potrzebami obsługi ruchu drogowego, w pasie drogowym. Działali oni w swoim imieniu. Zajęcie pasa drogowego obligatoryjnie generuje ponoszenie opłat ustawowych, przytoczonych w niniejszym uzasadnieniu.
Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przytoczyło orzecznictwo sądów administracyjnych, a to:
- • wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 października 2012 r., sygn.akt I SA/Gd 369/12: "1. Stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie inwestor (zajmujący pas drogowy), który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie i jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji.
- 2. Z przepisów prawa nie wynika, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż inwestor (zajmujący pas drogowy) był przyznany przymiot strony w postępowaniu o zgodę na zajęcie pasa drogowego".
- • wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1911/11: "Stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest podmiot wnioskujący o zezwolenie. Tylko on, znajdując podstawę w art. 40 ust. 2 u.d.p. i dysponując decyzją lokalizacyjną, może domagać się od właściwego organu zadośćuczynienia jego żądaniu".
Z tych względów Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem.
W skardze do sądu administracyjnego D. M. zarzucił, że decyzje organów obydwu instancji – w części dotyczącej opłat – zapadły z naruszeniem art. 40 w zw. z art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Jego zdaniem, adresatem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a co za tym idzie zobowiązanym do uiszczania opłat z tego tytułu, winien być inwestor, którym w niniejszej sprawie było przedsiębiorstwo wodociągowe – firma "A" Sp. z o.o., zaś wodociąg w pasie drogowym stanowi jej własność. Skarżący podniósł, że jest on inwestorem jedynie odcinka wodociągu, będącego jego własnością. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 767/13, skarżący stwierdził, że w decyzji oprócz inwestora wymienia się wykonawcę i podwykonawcę, nie wspominając o ostatecznym odbiorcy korzystającym z efektów prac prowadzonych w pasie drogowym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, bowiem inwestorem przyłącza wodociągowego byli P. i D. M., a zatem decyzja prawidłowo została do nich skierowana.
W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podkreślił, że brak podstaw prawnych do obciążenia odbiorcy wody opłatami z tytułu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i zarzucił, że wniosek dotyczył jedynie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas budowy tj. jeden dzień.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też organy administracji obydwu instancji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności też, brak przesłanek z art. 156 § 1 kpa, rodzących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, co ma znaczenie z punktu widzenia zasad kontroli sądowej z uwagi na zaskarżenie decyzji jedynie w części, dotyczącej opłat z tytułu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Z mocy art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd administracyjny władny jest bowiem do działania na niekorzyść strony skarżącej w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.
Wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącego, podniesionym w toku rozprawy sądowej, wniosek z dnia [...] r. został złożony przez P. i D. M. i dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nie tylko w celu wykonania robót budowlanych, polegających na budowie przyłącza wodociągowego, lecz również umieszczenia tego przyłącza w pasie drogowym (pod drogą gminną). Materialnoprawnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie stanowił zaś przepis art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, wyżej powołanej, gdyż oparta na tej podstawie decyzja została wydana w dniu 2 kwietnia 2014 r., również na wniosek skarżącego i uczestniczki postępowania, lecz przepis art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 tej ustawy. Na tej podstawie prawnej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wymaga zarówno prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1), jak i umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Z mocy art. 40 ust. 3 i 11 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Zdaniem sądu administracyjnego, regulacja ta jednoznacznie wskazuje, że opłatami z tytułu udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może być obciążony wyłącznie podmiot, który złożył wniosek o wydanie takiego zezwolenia. Wydanie decyzji w trybie art. 40 ustawy, możliwe jest wyłącznie na wniosek, zaś ustawodawca nie określił kręgu podmiotów, legitymowanych do jego złożenia. Zatem z mocy art. 28 kpa, przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje wyłącznie podmiotowi, który żądał czynności organu ze względu na swój interes prawny.
Co więcej, to skarżący i uczestniczka postępowania byli adresatami poprzedniej decyzji, wydanej w trybie art. 39 ust. 3 a ustawy o drogach publicznych, wydanej również na ich wniosek. O ile zaś w tym przypadku ustawodawca posłużył się określeniem "inwestor", to w treści art. 40 ustawy, pojęcia tego nie powtórzono. Jednakże w sytuacji, gdy skarżącemu i uczestniczce postępowania udzielono zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3a ustawy, to brak podstaw do negowania ich uprawnienia do złożenia wniosku o udzielenie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie ma przy tym żadnego prawnego znaczenia fakt, kto będzie właścicielem przyłącza wodociągowego, ani też relacje pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowym, uregulowane ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 139). Odbiorca usług korzysta z usług na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, zaś przyłączem wodociągowym w rozumieniu tej ustawy, jest odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z nieruchomością odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym (art. 2 pkt 6 tej ustawy).
Zatem w przypadku przyłącza wodociągowego nieistotna jest kwestia granic nieruchomości gruntowej odbiorcy usług. Z mocy art. 15 ust. 2 tej ustawy, realizację budowy przyłączy do sieci zapewnia zaś na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Regulacja ta przesądza o interesie prawnym skarżącego i uczestniczki postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych. Oczywiście, z wnioskiem takim mógł wystąpić wykonawca robót - firma "A Sp. z o.o. – jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, wymienione we wniosku, lecz w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący, ani uczestniczka postępowania nie działali jako pełnomocnicy tego przedsiębiorstwa, lecz wystąpili w imieniu własnym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zarówno celem prowadzenia robót budowlanych, jak i umieszczenia w nim przyłącza wodociągowego.
Skoro zaś udzielono im stosownego zezwolenia zgodnie z ich wnioskiem, brak podstaw do obciążenia opłatami z tego tytułu z mocy art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, innego podmiotu, który nie był wnioskodawcą, jak też nakładanie jakichkolwiek obowiązków na inne osoby.
Wreszcie wskazać należy, że o możliwości obciążenia opłatami pouczono skarżącego i uczestniczkę postępowania w decyzji z dnia 2 kwietnia 2014 r., zezwalającej na lokalizację przyłącza w pasie drogowym.
Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
mw