Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 6 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1424/22

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 3 kwietnia 2015 r., przyznał P. C. uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B stwierdzone dokumentem prawa jazdy nr [...], nr druku [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem 18 kwietnia 2015 r.

W dniu 12 maja 2022 r. do organu wpłynął prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w M. sygn. akt [...] z dnia [...] r. W pkt 26 tego wyroku sąd stwierdził, że "w bliżej nieustalonych dniach, w okresie od dnia 13 sierpnia 2014 roku do dnia 6 października 2014 roku w M., w krótkich odstępach czasu, w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, będąc właścicielem Ośrodka Szkolenia Kierowców K. P. zam. w M., będąc osobą uprawnioną na podstawie przepisu z art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami do wystawiania dokumentów, w dokumencie w postaci karty przeprowadzonych zajęć szkolenia kursanta P. C. poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mających znaczenie prawne, a to faktu odbycia przez w/wym kursanta wymaganych przez art 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także ukończenia przez kursanta wymaganego przez art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami egzaminu praktycznego wewnętrznego i egzaminu teoretycznego wewnętrznego oraz działając w porozumieniu z inną ustaloną osobą poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to faktu odbycia przez w/wym kursanta wymaganego przez art. 23 ust. 42 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzonej w formie wykładów i zajęć praktycznych, jak również w dokumencie w postaci arkuszu przebiegu egzaminu praktycznego kursanta P. C. poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to wymaganego przez art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami, faktu odbycia i ukończenia przez w/wym kursanta praktycznego egzaminu wewnętrznego, a nadto w dokumencie w postaci zaświadczenia nr [...] datowanego na dzień 6 października 2014 roku o ukończeniu szkolenia podstawowego poświadczył nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to faktu ukończenia przez kursanta P. C. wszystkich wymaganych przez ustawę z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami zajęć szkoleniowych przy czym dopuścił się tego czynu w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w nieustalonej kwocie, o nadto, w celu użycia za autentyczny, podrobił w/wym dokument w postaci karty przeprowadzonych zajęć, poprzez nakreślenie w nim podpisów P. C. ".

W konsekwencji powyższego Prezydent Miasta K. wznowił postępowanie w sprawie a następnie decyzją z dnia 13 lipca 2022 r. nr [...] orzekł:

1. 1) uchylić decyzję ostateczną Prezydenta Miasta K. z dnia 3 kwietnia 2015 r. o uzyskaniu przez P. C., uprawnień do kierowania pojazdami kat. B stwierdzonych dokumentem prawa jazdy nr [...];
2. 2) odmówić wydania stronie prawa jazdy kat. B. Organ wskazał, że jeżeli w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dowody, na podstawie których, ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., wznawia się postępowanie administracyjne.

Mając na względzie treść wyżej wskazanego wyroku Sądu Rejonowego w M., stwierdzającego fałsz zaświadczenia o ukończeniu przez stronę szkolenia podstawowego dla osób ubiegających się o prawo jazdy kat. B, uznano, że w rozpatrywanej sprawie z całą pewnością wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie przedmiotowego postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 kodeksu.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, prawo jazdy jest wydawane przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek zainteresowanej osoby, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej.

Stosownie do treści art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy, do uzyskania prawa jazdy konieczne jest:

1. 1) osiągnięcie minimalnego wieku wymaganego do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii;
2. 2) uzyskanie orzeczenia:
3. a) lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem,
4. b) psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem - nie dotyczy prawa jazdy kategorii AM, Al, A2, A, BI, B, B+E lub T;
5. 3) odbycie szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii;
6. 4) zdanie egzaminu państwowego wymaganego do uzyskania prawa jazdy odpowiedniej kategorii;
7. 5) oświadczenie przez Stronę, po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, że jej miejsce zamieszkania znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym że:
8. a) przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 185 dni w każdym roku kalendarzowym:
9. - ze względu na swoje więzi osobiste i zawodowe albo
10. - z zamiarem stałego pobytu wyłącznie ze względu na swoje więzi osobiste, albo
11. b) przebywa regularnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na swoje więzi osobiste, a jednocześnie, że ze względu na swoje więzi zawodowe kolejno przebywa w co najmniej dwóch państwach członkowskich Unii Europejskiej, albo przebywa nieregularnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na swoje więzi osobiste, ponieważ przebywa w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej w celu wypełniania zadania o określonym czasie trwania, albo
12. c) przebywa na terytorium innego państwa ze względu na podjęte w tym państwie studia lub naukę w szkole;
13. 6) oświadczenie przez stronę, po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, że:
14. a) nie został orzeczony w stosunku do niej, prawomocnym wyrokiem sądu, zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych,
15. b) nie ma zatrzymanego prawa jazdy ani pozwolenia na kierowanie tramwajem,
16. c) nie ma cofniętego uprawnienia do kierowania pojazdami.

Z powyższych przepisów wynika, że do uzyskania prawa jazdy konieczne jest m. in. odbycie szkolenia wymaganego do uzyskania danej kategorii prawa jazdy (art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy), a contrario stwierdzić należy, że osobie która nie odbyła szkolenia wymaganego dla danej kategorii, nie można wydać uprawnień do kierowania pojazdami. Tu organ powołał się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Go 177/15. W konsekwencji należy uznać, że na dzień wydania decyzji, strona nie spełnia ww. nieodzownej przesłanki do przyznania uprawnień do kierowania pojazdami, jaką jest odbycie szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii. Dopiero legitymowanie się zaświadczeniem o takim szkoleniu uprawnia stronę do przystąpienia do egzaminu, a w razie uzyskania pozytywnego wyniku - do otrzymania prawa jazdy odpowiedniej kategorii.

Odwołanie od tej decyzji złożył jej adresat. Podkreślił, że będąc uczestnikiem kursu pozostawał w uzasadnionym przekonaniu o tym, że szkoła nauki jazdy, znajdująca się zgodnie z art. 43 ustawy o kierujących pojazdami pod nadzorem starosty, w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców. Ponadto działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (art. 28 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami).

Nie miał możliwości ani też żadnych podstaw do tego, by w trakcie kursu ani też po jego ukończeniu oraz po zdaniu egzaminu państwowego (teoretycznego i praktycznego) podejrzewać, że działalność prowadzona przez szkołę jazdy była nielegalna zwłaszcza, że podlegała nadzorowi starosty.

Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W pełni podzieliło ustalenia oraz skutki prawne wywiedzione przez organ I instancji. Wskazało, że z materiału dowodowego sprawy wynika w sposób bezsporny, że dowód potwierdzający odbycie przez Stronę szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii B (zaświadczenie nr [...] datowane na dzień 6 października 2014 r. o ukończeniu szkolenia podstawowego) okazał się fałszywy. W zaświadczeniu o ukończeniu szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy została poświadczona nieprawda. Prawomocnym wyrokiem sądu przesądzono, że w zaświadczeniu o ukończeniu kursu potwierdzono nieprawdę co do odbytych przez kursanta: odbytych zajęć teoretycznych, nauki udzielania pierwszej pomocy oraz ukończenia teoretycznego egzaminu wewnętrznego oraz praktycznego egzaminu wewnętrznego.

Kolegium zbadało jednocześnie, czy nie wystąpiły negatywne przesłanki z art. 146 § 1-2 k.p.a., zgodnie z którym: uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1); nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). W przedmiotowej sprawie wskazane powyżej przesłanki negatywne nie występują, w szczególności znajdujący zastosowanie w stosunku do wady z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. 10 letni okres czasu od dnia doręczenia decyzji jeszcze nie upłynął.

Kolegium uznało, że w przypadku strony weryfikacja dokumentacji zakończyła się negatywnie, gdyż ww. nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii B. Fakt ten - jako wynikający z prawomocnego wyroku sądu - jest niewątpliwy i nie wymaga dalszego dowodzenia, tym samym należało orzec o odmowie wydania ww. wnioskowanego prawa jazdy. Kolegium nie mogło uwzględnić odwołania strony i podnoszonych w nim okoliczności i wydać decyzji zgodnie z oczekiwaniami strony. Odmowa wydania stronie wnioskowanego prawa jazdy jest zasadna.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, zasądzenia kosztów postępowania oraz przeprowadzenia dodatkowych dowodów zarzucił SKO w Katowicach naruszenie:

1. 1) art. 7 k.p.a. art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez uznanie, że skarżący nie odbył wymaganego szkolenia, podczas gdy szkolenie oraz egzamin wewnętrzny w całości został przez skarżącego zrealizowany,
2. 2) art. 7 k.p.a. art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, bez stosowanego wyjaśnienia, iż stwierdzona prawomocnym wyrokiem fałszywość zaświadczenia jest równoznaczna z niewypełnieniem przesłanki warunkującej uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami, podczas gdy domniemanie wynikające z dokumentu urzędowego jakim jest zaświadczenie ma charakter wzruszalny, a zachodziło prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności wskazujące na to, że jest ono niezgodne ze stanem rzeczywistym bowiem skarżący odbył wymagane prawem szkolenie oraz odbył egzamin wewnętrzny,
3. 3) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela i nieprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa,
4. 4) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której brak jest odniesienia do zarzutów skarżącego i zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa,
5. 5) art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu 1 instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o umorzeniu postępowania,
6. 6) art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania podczas gdy sfałszowane podpisy nie są bezwzględnym świadectwem na to, że szkolenie się nie odbyło i skarżący go nie ukończył.
7. 7) art. 11 ust. 1 w zw. art 23 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie odbył kursu na prawo jazdy i nie zdał egzaminu wewnętrznego, podczas gdy skarżący odbył w całości kurs i zdał wewnętrzny egzamin, tylko nie potwierdził tego faktu pisemnie. Jednak nie można uznać, iż nie odbył go wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w w/w wyroku karnym, istnieją bowiem inne formy potwierdzenia jego obecności.
8. 8) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez błędne wyważenie wartości, udzielając bezwzględnego prymatu zasadzie legalizmu, a nie uwzględniając jednocześnie specyfiki sprawy, w której zachodziła konieczność poszanowania zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że zaświadczenie to jest dokumentem urzędowym mającym szczególną moc dowodową Przysługuje mu domniemanie prawdziwości - stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Domniemanie to ma jednak charakter wzruszalny(art. 76 § 3 k.p.a.). Jeśli zatem zachodziło prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności wskazujących na to, że jest ono niezgodne ze stanem rzeczywistym, bowiem skarżący odbył wymagane prawem szkolenie, co było przez niego wielokrotnie podnoszone, to organy orzekające powinny przynajmniej podjąć w tym zakresie czynności wyjaśniające. O spełnieniu przesłanki koniecznej do uzyskania prawa jazdy nie decyduje przecież samo zaświadczenie, ale fakt odbycia szkolenia. Zatem nawet jeśli prawomocnym wyrokiem stwierdzono fałszywość zaświadczenia to nie oznacza to jeszcze, że skarżący szkolenia nie odbył.

Skarżący zwrócił uwagę na zasadę określoną w art. 81a § 1 k.p.a., w myśl której organy prowadzące postępowanie dostrzegając wątpliwości co do zaistnienia określonego zdarzenia, a takie w tej sprawie powinny dostrzec, zobowiązane są rozstrzygać je na korzyść strony.

W ocenie skarżącego art 11 ust 1 pkt. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r o kierujących pojazdami, w brzmieniu obowiązującym (w dacie wydania uchylonej decyzji o wydaniu prawa jazdy jednoznacznie daje uprawnienie do otrzymania prawa jazdy osobie, która odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy określonej kategorii.

Stwierdzono wreszcie, że art 145 § 1 ust 1 k.p.a. w ogóle nie powinien mieć zastosowania w przypadku stwierdzenia w wyroku sądowym sfałszowania dokumentów przez osoby inne niż strona, która we własnej sprawie nieświadomie się nimi posłużyła.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155 – w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania skarżącemu prawa jazdy) "prawo jazdy jest wydawane osobie, która [...] odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii". Nie ulega wątpliwości, że potwierdzenie realizacji czynności poprzedzających przystąpienie do egzaminu państwowego następuje w drodze wydania zaświadczenia. Wyraźnie wskazuje na to teza wyroku NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. (sygn. I OSK 2445/14 – za CBOSA). Skład orzekający stwierdził tam, że "z przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami wynika, że odbycie szkolenia jest odrębnym od zdania egzaminu warunkiem wydania prawa jazdy (analogiczny stan prawny obowiązywał przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami na podstawie art. 90 ust. 1 pkt 3 i 4 p.r.d.). Należy również dodać, że brak zaświadczenia o ukończeniu szkolenia wyklucza możliwość dopuszczenia danej osoby do egzaminu państwowego (art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami)".

Okoliczność tę potwierdzają przepisy wykonawcze do ustawy. W obowiązującym w chwili wydania skarżącemu rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz. U. poz. 1019) wskazuje się wyraźnie, że "ośrodek szkolenia kierowców przed przyjęciem na szkolenie podstawowe lub szkolenie uzupełniające: sprawdza, czy osoba szkolona posiada odpowiednio [...] zaświadczenie o ukończeniu szkolenia podstawowego i nie przystąpiła do egzaminu państwowego na prawo jazdy lub go nie zdała oraz spełnia warunki, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy". Zaś zgodnie z art. 27 ust. 4 ustawy "ośrodek szkolenia kierowców lub inny podmiot prowadzący szkolenie wydaje osobie ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub uprawnienia do kierowania tramwajem zaświadczenie o ukończeniu szkolenia, jeżeli osoba ta [...]". Zaświadczenie takie jest podpisywane przez kierownika ośrodka szkolenia kierowców (art. 27 ust. 5). Jest ono warunkiem dopuszczenia do egzaminu państwowego, a następnie warunkiem wydania prawa jazdy.

Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, iż formą potwierdzenia odbycia stosownych szkoleń kandydata na kierowcę jest zaświadczenie wydane przez ośrodek szkolenia kierowców i podpisane przez jego kierownika.

Jak wynika z przywołanego na wstępie wyroku Sądu Rejonowego w M., który w zakresie swojej sentencji wiąże zarówno organy administracji, jak i tutejszy Sąd, kierujący ośrodkiem szkolenia kierowców poświadczył nieprawdę w zakresie odbycia przez skarżącego:

1. - wymaganych przez art 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem,
2. - wymaganego przez art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami egzaminu praktycznego wewnętrznego i egzaminu teoretycznego wewnętrznego,
3. - nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzonej w formie wykładów i zajęć praktycznych.

Niezależnie od tego doszło do poświadczenia nieprawdy co do faktu odbycia i ukończenia przez skarżącego praktycznego egzaminu wewnętrznego i zajęć szkoleniowych.

W ocenie Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że w sprawie zaistniała przesłanka przewidziana w art. 145 §1 pkt 1 k.p.a., czyli dowody (tu zaświadczenia), na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Po uchyleniu zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia organ administracji był zobowiązany do dokonania oceny, czy skarżący spełnił przesłanki do uzyskania prawa jazdy. Jak wcześniej wskazano zaświadczenia wydane w sprawie okazały się fałszywe. Ale fałszywa okazała się również dokumentacja, na podstawie której przedmiotowe zaświadczenia zostały wydane. Jak wskazał Sąd Rejonowy w wyroku dotyczącym sprawy doszło również do sfałszowania "karty przeprowadzonych zajęć szkolenia kursanta". Trafnie zatem, zarówno Prezydent Miasta K., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uznały, że brak podstaw do uznania, że skarżący spełnił wszystkie przesłanki wymagane do wydania prawa jazdy.

W kontekście powyższego zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione. Dotyczy to zwłaszcza niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (zarzuty oznaczone numerami 1, 2, 6 i 7. Jak wyżej wspomniano, doszło do sfałszowania zarówno zaświadczeń, jak i dokumentacji stanowiącej podstawę ich wydania. Trudno wyobrazić sobie, jakich środków dowodowych miałby użyć organ w celu ustalenia, że skarżący dany tym szkolenia odbył. Jednocześnie należy mieć świadomość, że prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego orzeczono określone okoliczności. Organy administracji musiały by więc prowadzić postępowanie w celu sfalsyfikowania prawomocnego orzeczenia sądowego.

W rozstrzyganej sprawie trudno mówić o słusznym interesie obywatela (zarzut oznaczony cyfrą 3). Organy administracji musiały ustalić, czy w przypadku skarżącego doszło do spełnienia wymogów przewidzianych prawem.

W ocenie Sądu uzasadnienia organów obu instancji są dokładne i w sposób należyty przedstawiają proces myślowy, który doprowadzi do podjęcia zapadłych rozstrzygnięć (zarzut oznaczony cyfrą 4). Okoliczność, że skarżący nie zgadza się tym uzasadnieniem nie stanowi że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji za nieuzasadniony należy uznać wreszcie zarzut art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a. Skoro SKO uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, musiało utrzymać je w mocy.

Sąd nie dopatrzył się wreszcie naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne wyważenie wartości, udzielając bezwzględnego prymatu zasadzie legalizmu, a nie uwzględniając jednocześnie specyfiki sprawy, w której zachodziła konieczność poszanowania zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia nie pozwalały tu organom administracji na jakikolwiek "luz decyzyjny". Badały one przesłanki przyznania skarżącemu prawa jazdy. Skoro nie zostały one spełnione, trudno mówić o naruszeniu przez organy wspomnianego przepisu.

Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

zdania odrębnego do wyroku

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 września 2023 r.

W mojej ocenie orzeczenie składu orzekającego jest niezgodne z obowiązującym prawem, zarówno krajowym, jak i unijnym.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Uważam, że przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, iż jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem, moim zdaniem, przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powinno skutkować jego uchyleniem.

Zaznaczam, że jestem w pełni świadomy odmiennego orzecznictwa zapadającego w podobnych stanach faktycznych (np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., II GSK 145/23), jednak z przyczyn niżej podanych takie stanowisko nie może być przeze mnie zaakceptowane.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Niewątpliwie wyrokiem Sądu Rejonowego stwierdzono, że sprawca, będąc właścicielem Ośrodka Szkolenia Kierowców, jako osoba uprawniona do wystawiania dokumentów, poświadczył w nich nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne, w tym m. in. co do faktu odbycia części zajęć. Na podstawie tak sporządzonej dokumentacji strona przystąpiła do egzaminu teoretycznego oraz praktycznego na prawo jazdy oraz uzyskała uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi.

W świetle art. 76 § 1 k.p.a. "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone." Wyrok sądowy jest niewątpliwie takim dowodem.

Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza jednak obalenie domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. O konieczności przeprowadzenia takich dowodów strona informowała w toku postepowania, jako że nie poczuwała się do zaniedbań, a sama ani nie była stroną postępowania karnego (wyrok dotyczył innej osoby), ani też nie miała możliwości, by uzyskać dowody, które są dostępne organowi (np. przesłuchanie świadków, zebranie dodatkowej dokumentacji).

Należy również wyraźnie zastrzec, że art. 11 p.p.s.a., na który powołuje się w sposób dorozumiany SKO, nie powinien mieć zastosowania wobec strony skarżącej. W świetle tego przepisu "Ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny".

Przepis ten nie powinien mieć tu zastosowania, bowiem wyrok karny dotyczył innej osoby. Strona skarżąca, przy innej interpretacji art. 11 p.p.s.a., mogłaby zostać dotknięta skutkami prawnymi takiego orzeczenia, bez możliwości wysłuchania przez organ i przez Sąd. W takiej sytuacji naruszono by istotne względy wynikające z prawa procesowego oraz praw podstawowych. Trudno byłoby pogodzić taki rozszerzony skutek na niekorzyść niebiorącej udziału w postępowaniu karnym osoby, z zasadą uczciwego postępowania, tym bardziej, że zostałaby jej odebrana możliwość obrony jej praw przed wydaniem rozstrzygnięcia. Prawo do bycia wysłuchanym, będące emanacją zasady państwa prawnego i należące do uznanych w orzecznictwie ogólnych zasad prawa krajowego i unijnego, nie byłoby tu zapewnione w wystarczający sposób, stałoby się fikcyjne.

W niniejszej sprawie wprost odmówiono stronie skarżącej prowadzenia dalszych czynności dowodowych, mających na celu weryfikację jej twierdzeń, powołując się na związanie wyrokiem karnym dotyczącym innej osoby, czym uczyniono jej prawo do wysłuchania prawem iluzorycznym. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez organ w zakresie pełnego związania wyrokiem karnym, czyniłoby również fikcyjną realizację prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prawo to formalnie przysługiwałoby, jednak Sąd Administracyjny nie mógłby w żaden sposób pozytywnie odnieść się do zarzutów, byłby bowiem związany wyrokiem karnym Sądu Rejonowego, odnoszącym się do innej osoby. Taka interpretacja nie może zostać zaakceptowana.

Na marginesie można podać (choć przepis ten nie ma tu zastosowania), że podobna regulacja zawarta jest w art. 11 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 z późn. zm. – dalej k.p.c.). Stwierdza on, że "Ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd w postępowaniu cywilnym. Jednakże osoba, która nie była oskarżona, może powoływać się w postępowaniu cywilnym na wszelkie okoliczności wyłączające lub ograniczające jej odpowiedzialność cywilną."

Rozwiązanie zagwarantowane w art. 11 k.p.c. jest bliższe podejściu wymaganemu z perspektywy prawa unijnego. Odnosząc się do wspomnianego wcześniej skutku rozszerzonej prawomocności wyroków, warto bowiem sięgnąć do opinii Rzecznik Generalnej Vericy Trstenjak, przedstawionej w dniu 6 grudnia 2011 r. w sprawie zawisłej przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, tj. Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság przeciwko Invitel Távközlési Zrt., w sprawie C-472/10 (ECLI:EU:C:2011:806). Jakkolwiek problem dotyczył innego zagadnienia materialnoprawnego i procesowego, to jednak wart jest przytoczenia, bowiem odnosi się do nienaruszalnych standardów prawnych, które powinny być zapewnione stronom w prowadzonych postępowaniach administracyjnych. Rzecznik stwierdza, że podmioty (tam "przedsiębiorcy"), które nie brały udziału w postępowaniu, w którym zapadło orzeczenie (tam skuteczne erga omnes), mogłyby zostać dotknięte skutkami prawnymi takiego orzeczenia, bez możliwości wysłuchania przez sąd.

W takich przypadkach naruszono by istotne względy wynikające z prawa procesowego oraz praw podstawowych. Trudno byłoby pogodzić taki rozszerzony skutek na niekorzyść niebiorących udziału w postępowaniu podmiotów z zasadą uczciwego postępowania sądowego, tym bardziej, że zostałaby im odebrana możliwość zajęcia stanowiska przed wydaniem odnoszącego się do nich wyroku. Prawo do bycia wysłuchanym, będące emanacją zasady państwa prawnego i należące do uznanych w orzecznictwie ogólnych zasad prawa Unii, nie byłoby zapewnione w wystarczający sposób.

Są to wszystko wymogi, które sformułowano m. in. w wyroku ówczesnego Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 maja 1998 r., Windpark Groothusen GmbH & Co. Betriebs KG przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, sprawa C-48/96 P (ECLI:EU:C:1998:223). Zauważa się tam, iż prawo osoby do wysłuchania (right to a hearing) przed przyjęciem aktu dotyczącego tej osoby powstaje w przypadku, gdy rozważa się nałożenie kary lub przyjęcie środka mogącego mieć negatywny wpływ na sytuację prawną tej osoby (pkt 47).

Ustalenia poczynione przez Trybunał Sprawiedliwości mają zatem charakter uniwersalny, formułując pewne standardy proceduralne i mogą być pomocne przy dokonywaniu wykładni przepisów krajowych w zakresie rozszerzonej prawomocności orzeczeń oraz jej wpływu na podmioty trzecie.

Powstaje tu więc problem pogodzenia prawa krajowego z ww. wymaganiami prawa unijnego i zapewnienia należytych praw wszystkim podmiotom. Powinien być on rozwiązany zgodnie z tak nakreślonymi standardami, nie tylko przez ustawodawcę, ale i przez sądy, co powoduje konieczność stosowania wykładni prounijnej oraz zasady pierwszeństwa prawa unijnego (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP).

Należy dodać, że art. 11 p.p.s.a., rzutujący także na postępowania przed organami administracyjnymi, służy m. in. ułatwieniom dowodowym, by nie było konieczności ponownego przeprowadzania dowodów, które przeprowadził już sąd karny. Niejednokrotnie są to sprawy prowadzone przez wiele lat, zanim zapadnie prawomocny wyrok skazujący. Nie może jednak przepis ten być intepretowany w sposób odbierający uprawnienia procesowe w postępowaniach administracyjnych (i sądowoadministracyjnych) osobom, które w postępowaniu karnym nie brały udziału i nie miały żadnego wpływu na rozstrzygnięcie ich pośrednio, negatywnie dotyczące.

Organy zatem, moim zdaniem, wadliwie poprzestały na ustaleniach prawomocnego wyroku sądu karnego dotyczącego innej osoby. O arbitralności postępowania administracyjnego świadczą akta sprawy, gdzie to zaraz po wznowieniu postępowania administracyjnego, bez prowadzenia jakichkolwiek czynności na wniosek strony, nastąpiło odebranie jej uprawnień do kierowania pojazdami.

Organy administracyjnie nie powinny były ograniczać postępowania dowodowego, zadowalając się odwołaniem do prawomocnego wyroku karnego, skazującego inną osobę. Skoro art. 11 p.p.s.a. nie powinien mieć zastosowania w postępowaniu dotyczącym strony skarżącej, a obalenie domniemania wynikającego z treści dokumentu urzędowego jest możliwe (art. 76 ust. 3 k.p.a.), należało sprawę wyjaśnić rzetelnie, zwłaszcza że strona kwestionowała swoje rzekome zaniedbania.

Organy nie wykazały jednocześnie, by doszło do skazania strony skarżącej z art. 270 §1 albo 273 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 z późn. zm.), czyli za czyn polegający na używaniu sfałszowanego, ewentualnie poświadczającego nieprawdę dokumentu. Przypomnieć należy, że w państwie prawa obowiązuje zasada domniemania niewinności (art. 2 i 42 ust. 3 Konstytucji), a winę za czyny zabronione może przypisać wyłącznie sąd karny.

Zauważyć trzeba również, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców była działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ówcześnie obowiązującej (dziś archiwalnej) ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.) i wymagała uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami; obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 622 z późn. zm. – dalej: u.k.p.). Celem takiej regulacji było i jest m. in. to, że kierownik ośrodka szkolenia kierowców wykonuje szereg czynności administracyjnych, wymienionych w art. 27 powyższej ustawy. Dotyczą one także poprawności (wiarygodności) prowadzonej dokumentacji szkoleniowej. Pełni więc on rolę podmiotu administrującego.

Dodatkowo, zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 u.k.p., starosta prowadzi nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy. Co więcej, stosownie do treści art. 43 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ ten, w ramach nadzoru, prowadzi kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców.

Z powyższego wynika zatem, że osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, podejmując szkolenie w legalnie działającym ośrodku prowadzącym taką działalność i pozostającym pod nadzorem, ma usprawiedliwione podstawy oczekiwać, że wystawione tam zaświadczenie jest legalne i tym samym może stanowić podstawę dopuszczenia jej do egzaminu państwowego, a po jego zdaniu, do uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami.

Należało także wziąć pod uwagę zasadę zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.), zwłaszcza w sytuacji, gdy powołano się na okoliczności wskazujące jednocześnie na brak dostatecznego nadzoru właściwego starosty nad ośrodkiem szkolenia kierowców.

W wyroku NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 163/20, wskazano, że "(...) postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej."

Stąd we wznowionym postępowaniu należy brać pod uwagę także zasady ogólne wyrażone w k.p.a., w tym art. 7 i 8 §1. Przez to nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z 25 maja 2023 r., II GSK 145/23. O ile dla samego wznowienia postępowania istotne są wyłącznie okoliczności wskazane w art. 145 §1 k.p.a., o tyle w postępowaniu później prowadzonym, na skutek jego wznowienia, nie można pomijać zasad i reguł wprowadzanych przez ww. Kodeks. Innymi słowy, nie można utożsamiać sztywno zakreślonych przesłanek wznowienia postępowania z przesłankami, wymogami i zasadami prowadzonego potem postępowania rozpoznawczego, opierającego się na ogólnych zasadach k.p.a., mającego doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia "co do istoty sprawy administracyjnej". Czym innym są przesłanki wznowienia postepowania, a czym innym przesłanki postępowania już wznowionego.

W okolicznościach niniejszej sprawy doszło zatem do kolizji pomiędzy zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) a zasadą zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.) i obowiązkiem wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy stosujące prawo – w tym sądy i organy administracji publicznej – są w takich przypadkach zobowiązane do odpowiedniego wyważenia wszystkich wchodzących w grę wartości konstytucyjnie chronionych. Innymi słowy, interes społeczny powinien być w odpowiedni sposób wyważony ze słusznym interesem obywatela, o czym mówi art. 7 k.p.a. Istotne jest przy tym zagwarantowanie rzetelnego (a nie arbitralnego) postępowania stronie, której uprawnienia miałyby być odebrane.

Nawet jeśli strona w perspektywie czasowej miałaby stracić uprawnienia do kierowania pojazdami, to tym bardziej należy jej zagwarantować wszelkie prawa procesowe. Są one wartością samoistną.

Nie można też uznawać, że jeśli zaświadczenie z ośrodka szkolenia kierowców potwierdza nieprawdę (co ustalono po wielu latach od uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami), to oznacza jednocześnie, że w ogóle brak jest dokumentu, będącego podstawą przystąpienia do egzaminu na prawo jazdy. Dokument ten istnieje, ale co najwyżej obarczony jest wadą prawną. Nawet jeśli zaświadczenie o odbyciu szkolenia stwierdzało nieprawdę, to wiedza ta i umiejętności, będące przedmiotem zajęć szkoleniowych, podlegały sprawdzeniu w toku późniejszego egzaminu. Ten został przez stronę skarżącą zdany.

Uważam, że organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należałoby uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., powinny stwarzać podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.,