Uzasadnienie
Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 roku, nr [...], uznał, że kwoty wypłacone G. S. (strona, skarżący) za okres od 1 kwietnia 2022 r. do 28 lutego 2023 r. w wysokości 2.374,24 zł były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Jednocześnie zobowiązano stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalonych tą decyzją w łącznej kwocie 2.374,24 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 30 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. dalej w skrócie u.ś.r.).
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 13 stycznia 2021 r. przyznał stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2020 r. do 31 grudnia 2021 r. tj. do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływała ważność orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności skarżącego. Następną decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. przyznał skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Dalej organ wskazał, że w dniu 3 marca 2023 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku, przy czym do wniosku załączył nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane w dniu 8 marca 2022 r., a to oznacza, że dotychczasowe orzeczenie wygasa. Niezgłoszenie zaś tego faktu przez stronę stanowi bezpośrednią przyczyną powstania nienależnie pobranych świadczeń.
Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Jednak nie przyniosło ono oczekiwanego skutku, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 19 czerwca 2023 roku, nr SKO.PŚS/41.5/1586/2023/12199, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie Kolegium, organ I instancji słusznie zażądał zwrotu od strony nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 2.374,24 zł (11 miesięcy x 215,84 zł), gdyż na podstawie decyzji z dnia 19 stycznia 2022 roku, nr [...], skarżący miał przyznane prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 grudnia 2020 r., nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o jego niepełnosprawności. Orzeczenie zaś takie zostało wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. w dniu 8 marca 2022 roku. Zaliczono w nim stronę do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 marca 2024 roku. Oznacza to według Kolegium, że od dnia 1 kwietnia 2022 roku (świadczenie niepodzielne) skarżący nie był uprawniony do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego wynikającego z uprzednio wydanej decyzji.
Kolegium zaakcentowało, że strona została pouczona, iż w przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności ma obowiązek niezwłocznie zgłosić ten fakt w Ośrodku. W dniu 3 marca 2023 roku strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z aktualnym orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym w dniu 8 marca 2022 roku. Poprzednie orzeczenie (z dnia 10 grudnia 2020 r) wygasło. Niezgłoszenie zaś tego faktu przez stronę stanowi bezpośrednią przyczynę powstania nienależnie pobranych świadczeń.
W skardze na powyższą decyzję skarżący podnosi, że w związku z ciągłymi operacjami powodującymi wycieńczenie i osłabienie organizmu, a także z obawy przed zarażeniem Covid-19 (zakażenie w przypadku skarżącego mogłoby okazać się śmiertelnym zagrożeniem), nie był w stanie na czas dostarczyć właściwych dokumentów. Nadto wskazał, iż choroba w dalszym ciągu postępuje, wobec powyższego cały czas ponosi koszty leczenia. Jednocześnie wniósł o zwolnienie go od kosztów sądowych oraz przyznanie mu pełnomocnika z urzędu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji. Jednocześnie wnosząc o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zasadą jest, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1 u.ś.r.).
Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m. in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.).
Zasiłek pielęgnacyjny należy do katalogu świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.).
Istota sporu w rozpatrywanej sprowadza się do tego, czy w przedstawionych powyżej, bezspornych okolicznościach wypłacone stronie świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
Treść wskazanego powyżej przepisu nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem uznania na jego podstawie świadczenia za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy o braku prawa do jego pobierania, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, wedle którego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie.
Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por.m.in. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1392/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 764/21).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący został pouczony o konieczności poinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Pouczenie takie znalazło się w decyzji z dnia 19 stycznia 2022 r. organu I instancji wydanej na podstawie art. 15h ustawy COVID-19. (k. 19-20 akt administracyjnych organu I instancji). Umknęło jednak organom, że tak nałożony na stronę obowiązek informacyjny nie zawierał pouczenia o utracie prawa do pobierania świadczenia w sytuacji, gdy obowiązek informacyjny nie zostanie niezwłocznie wykonany.
Dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego.
Organ ponownie rozpatrując sprawę musi mieć świadomość, że uznanie świadczenia za nienależnie pobrane ma charakter obiektywny. Do jego stwierdzenia niezbędne jest ustalenie, że świadczenie było wypłacane pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia oraz że osoba uprawniona była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Warunkiem uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy braku prawa do pobierania danego świadczenia, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia.
Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego.
Niezależnie od powyższych rozważań należy podkreślić szczególną sytuację skarżącego. Pobierał ona świadczenie ze względu swoją niepełnosprawność. Szczególne rozwiązania przewidziane 15h ustawy COVID-19 ułatwiły niepełnosprawnym oraz organom administracji funkcjonowanie w czasie pandemii. Jednakże nie można abstrahować od celu regulacji ustawy o pomocy społecznej. Skarżący był i nadal jest osobą niepełnosprawną. W jej sytuacji faktycznej i prawnej nie zmieniło się nic. Nie można zatem akceptować stanowiska, że brak przedłożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności (która ciągle u skarżącego występuje) może skutkować tak negatywnymi następstwami (finansowymi) po jego stronie. Rozwiązanie takie należy uznać za sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w Konstytucji RP.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Organy poczynią ustalenia faktyczne i prawne z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i powyższych uwag. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenia musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym, czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.