Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 maja 2022 r., działająca przez pełnomocnika w osobie adwokata A. M. (dalej: strona, skarżąca) wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – matką T. H.. We wniosku tym oświadczyła, że w przypadku wydania decyzji przyznającej wymienione świadczenie, z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna na osobę niepełnosprawną (matkę).
Decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. znak: [...] działająca z upoważnienia Wójta Gminy S. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej: organ pierwszej instancji), postanowiła o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej wskazano art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17, art. 5 pkt 1, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 26 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. 2022r., poz. 615 ze zm.) oraz rozporządzenia wykonawcze. W uzasadnieniu przywołano treść art. 17 wymienionej ustawy, wskazując, iż matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] r., na podstawie którego strona ma ustalone praw do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką. Warunkiem do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy, w której mowa, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia.
Wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł o niekonstytucyjności tego przepisu, ale poprawienie stanu prawnego należy wyłącznie do ustawodawcy, co nie nastąpiło. W ocenie organu nie pozwala to na przyznanie skarżącej wnioskowanego prawa.
Dalej organ podkreślił, że istotnym warunkiem do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie zapisu art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tzn. świadczenie to nie przysługuje gdy osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawa do zasiłku dla opiekuna.
Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono nadto, że skarżąca wraz z mężem oraz matką zamieszkują pater domu jednorodzonego, a w pozostałej części mieszka wnuczka osoby wymagającej opieki wraz z rodziną. Następnie organ opisał, w jaki sposób strona pomaga matce w ciągu dnia, reasumując, iż nie jest to opieka sprawowana na stałe, a w przeważająca obecność strony wynika ze wspólnego zamieszkiwania i poczucia obowiązku jaki spoczywa na dzieciach względem rodziców. Podkreślił, że założeniem ustawodawcy było aby świadczenie pielęgnacyjne stanowiło rekompensatę i wsparcie dla osób, które rezygnują lub nie podejmują aktywności zawodowej by opiekować się osobą niepełnosprawną. Podstawowym wymogiem jest sprawowanie opieki stałej, wykluczającej podjęcie zatrudniania lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Nie jest to świadczenie za samą opiekę na osobą niepełnosprawną, lecz za brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Skarżąca opiekuje się matką, ale w opiece tej pomagają jej inne osoby, tzn. syn i wnuczka osoby wymagającej opieki. Reasumując organ stwierdził, iż nie zachodzi związek przyczynowo- skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad matką. Strona nie widzi możliwości zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze pracy, gdyż za 1,5 roku nabywa prawa do emerytury.
W odwołaniu od powyżej decyzji, reprezentowana przez pełnomocnika, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego mającego istotne znaczenie na wynik sprawy, poprzez:
- - zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2018 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- - naruszenie art. 17 ust. 1 tej ustawy poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę.
Wskazując na powyższe wniosła o uwzględnienie odwołania i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty, poprzez przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką.
W uzasadnieniu strona podkreśliła błędne zastosowanie w sprawie normy z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, odwołując się w tym zakresie zarówno do wyroku Trybunału Konstytucyjnego jak i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśniła, że skutkiem powyższego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania wymienionego powyżej przepisu, co oznacza, iż w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, spełnienie przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dokonuje się z pominięciem tego kryterium.
Nadto strona podniosła, iż w trakcie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny nie zakwestionował samego faktu spracowania przez skarżącą opieki nad matką, jak i jej zakresu. W ocenie skarżącej złożone dokumenty potwierdzają, iż matka wymaga pomocy i stałej opieki, gdyż nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Celem regulacji zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma jej zrekompensować uzyskiwanie dotychczas czy też potencjalnego dochodu.
W ocenie skarżącej wszystkie przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia zostały spełnione.
Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2239/2022/11591/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył ustalenia organu pierwszej instancji podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż według opinii tego organu opieka, jaką sprawuje skarżąca nad matką nie musi być stała, wobec faktu, iż w opiece nad matką pomagają też inne osoby (syn i wnuczka osoby wymagającej opieki), a przeważająca obecność strony wynika ze wspólnego zamieszkiwania.
Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, a następnie przyznał, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego zmianie uległo stanowisko odnośnie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych Kolegium stwierdziło, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego "w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium" tj. wskazanego w art. 17 ust. 1b.
Dalej Kolegium stwierdziło że w orzecznictwie zaznacza się, iż system świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a miedzy tymi obiema okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczyno- skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki, (do której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale, jak wskazano powyżej, rekompensatą za utratę dochodu z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia.
W ocenie organu odwoławczego takiej opieki nie wymaga matka skarżącej. Sprawowana opieka nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zakres sprawowanej opieki przez stronę oraz poszczególne czynności przez stronę wykonywane nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Z ustaleń organ wynika, że skarżąca nie musiała codziennie całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one wykonywane w warunkach zatrudnienia. Za niezasadny zatem należało uznać zarzut naruszenia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, iż stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe. W ocenie organu wnioskująca o świadczenie skarżąca nie sprawowała nad osobą niepełnosprawną stałej opieki i nie był to wymiar tak znaczny, że w związku z tym zrezygnowała lub nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W ocenie Kolegium w sprawie przeprowadzono wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, a wydana decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżąca nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i działając przez pełnomocnika w osobie adwokata, skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. W oparciu o powyższe zasady wniosła o uwzględnienie złożonej skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż organ formułując wskazane w decyzji tezy nie wziął pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych w oświadczeniu. Dokonał też pobieżnej oceny oświadczenia odnoszącego się do zakresu harmonogramu sprawowanej opieki. Co istotne okoliczność, iż matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej pomocy drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji została potwierdzona przez wyspecjalizowany organ. Wykładni zawartej w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy przesłanki wyrażonej sformułowaniem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" należy zdaniem skarżącej dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z uwzględnieniem celu tych unormowań.
Świadczenie to ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Zdaniem skarżącej przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki na swoim obywatelem.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wniosło też o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć w istocie nie z przyczyn podniesionych w skardze.
Na podstawie art. 119 pkt 2 tej ustawy sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niemniejszej sprawie obie strony złożyły wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615), w szczególności art. 17 ust. 1, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W kontrolowanej sprawie okolicznością bezsporną jest niepełnosprawność matki skarżącej potwierdzona orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] r. Bezspornym jest również to, że skarżąca ostatni raz zatrudniona była 2010 r., gdyż wtedy zaczęła pomagać chorym rodzicom, a po śmierci ojca, gdy matka była w bardzo złym stanie, sprawowała nad nią opiekę.
Nie można jednak przy tym podzielić twierdzenia skarżącej, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego należy rozumieć jako rekompensatę - "wynagrodzenie przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny". Wbrew temu twierdzeniu, co należy podkreślić, świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, ale jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką.
Z oświadczenia skarżącej i ustaleń organu pierwszej instancji wynika jak wygląda sprawowana przez skarżącą opieka nad matką. Skarżąca pomaga matce w porannej i w wieczornej toalecie, pomaga w ubieraniu się, robi pomiary cukru i ciśnienia, podaje insulinę i tabelki, przygotowuje i podaje posiłki, sprząta, załatwia sprawy urzędowe, lekarskie, wykupuje recepty, robi zakupy. Dodatkowo smaruje i naświetla stopę, przy dobrej pogodzie wychodzi na spacer na podwórko. W ocenie organu wymienione czynności pielęgnacyjne nie są na tyle czasochłonne i istotne, by można uznać je za stałą lub długotrwała opiekę wykluczającą możliwość podjęcia zatrudnienia lub wymuszającą rezygnację z takiego zatrudnienia.
W tym miejscu należy jednak podkreślić, iż tak organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy są niekonsekwentne w swoich ocenach. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem decyzja z dnia 19 listopada 2018 r. znak: [...] zmieniająca decyzję [...] dnia 21 stycznia 2015 r. przyznająca stronie prawo od zasiłku dla opiekuna w okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2099 r. Podnieść należy, że podstawą prawną przyznania stronie tego świadczenia był art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak zatem wynika z porównania treści art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki do przyznania obu świadczeń są w zasadzie identyczne. Skoro więc stronie przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy uznając, iż spełnione zostały przesłanki do jego przyznania, trudno zrozumieć, dlaczego obecnie uznano, iż nie spełnione zostały przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przynajmniej ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie wypowiedziały się w tym zakresie. Wprawdzie zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone praw do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co właśnie ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, ale na podstawie art. 27 ust. 5 pkt 3 omawianej ustawy w przypadku zbiegu do tych świadczeń przysługuje jedno z nich wybrane przez osobę uprawnioną. Nie można natomiast nie zauważyć, że strona składając wniosek z dnia 24 maja 2022 r., już w nim dokonała wyboru świadczenia, wnosząc o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna.
Także w tym zakresie organy nie zajęły stanowiska. Natomiast w świetle przytoczonego stanu prawnego uznać należy, że pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, wobec oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogło stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia dla skarżącej od początku miesiąca, w którym doszło do złożenia wniosku z jednoczesnym oświadczeniem o rezygnacji z zasiłku, przy potwierdzeniu spełnienia przesłanek warunkujących uzyskanie tego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekła jak w sentencji.