Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2013 r., zmienionym pismem z dnia 12 grudnia 2013 r., K. B. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji p.n. "[...].
Inwestor określił nadto parametry planowanej inwestycji i podał, że nie przewiduje się wydzielonych miejsc postojowych, postój pojazdów w ramach stanowisk roboczych myjni i projektowanej komunikacji. Układ planowanych obiektów i urządzeń przedstawiono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] r.
Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 54, 59 ust. 1, 60, 61 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, wyznaczając m. in. powierzchnię zabudowy do 22 % (od 140 do 180 m2), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – do 10 m, szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] – 7 m, wielkość powierzchni biologicznie czynnej – min. 5 %. W zakresie obsługi i komunikacji, organ administracji ustalił wymóg zapewnienia miejsc parkingowych na terenie własnej działki lub na terenie, będącym w dyspozycji inwestora oraz stanowiska postojowe w ramach stanowisk roboczych. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji.
Nadto, załącznikami do decyzji uczyniono mapę ewidencyjną oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z częścią graficzną. Projekt decyzji przygotował W. P. – członek [...] Okręgowej Izby Architektów (nr [...]).
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że na przedmiotowym terenie brak jest planu miejscowego. Powołując się zaś na wyniki analizy przestrzennej, przeprowadzonej zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), organ administracji uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania pozytywnej decyzji, określającej parametry inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora, gdyż nie przekraczają one wielkości średnich z obszaru analizowanego i zachowana zostaje skala istniejącej zabudowy. W szczególności, organ wyjaśnił, że wprowadzono parametr zazielenia działki na poziomie 20 %, odstępując od parametru 50 %, ustalonego powszechnie w obszarze miasta S. w planach miejscowych ze względu na planowane zainwestowanie na działce.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" Markety Sp. z o.o. Sp. k., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu naruszenia:
art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec braku wskazania co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób umożliwiający ustalenie parametrów dla nowej zabudowy na zasadzie kontynuacji funkcji i gabarytów zabudowy,
- – art. 106 § 5 kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 oraz art. 64 ust. 1 ustawy polegającego na braku uzgodnienia decyzji przez zarządcę drogi, bądź też braku uzasadnienia tego faktu,
- – § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w zw. z art. 107 § 3 kpa, polegającego na braku ustalenia w decyzji wymaganej ilości miejsc parkingowych,
- – § 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia, polegającego na nieprawidłowym określeniu wielkości biologicznie czynnej na poziomie 5 % lub 20 %,
- – § 5 i 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań..., powołanego przez organ I instancji w zw. z art. 107 § 3 kpa, polegającego na ustaleniu parametrów inwestycji w oderwaniu od wyników analizy i zaniechaniu uzasadnienia odstępstwa od średnich wskaźników w obszarze analizowanym.
Jednakże zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu... oraz art. 61 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań..., wyżej powołanych, stwierdziło że organ I instancji przeprowadził wymaganą tymi przepisami analizę w sposób rzetelny i wyczerpujący, prawidłowo wyznaczając obszar analizowany w odległości 75 metrów od granic działki, objętej wnioskiem, czego dowodem jest tabela (k. 19 akt), sporządzona przez architekta W. P., w której podano powierzchnię działek i powierzchnię obiektów na działkach w obszarze analizowanym, wysokość i szerokość elewacji frontowych obiektów, geometrię dachów i ilość kondygnacji. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie spełniona też jest zasada kontynuacji funkcji, bowiem planowana inwestycja dotyczy obiektu o funkcji usługowej, zaś w obszarze analizowanym występuje m. in. zabudowa handlowo-usługowa, w tym market na działkach nr 1 i 2 oraz przedsiębiorstwo usług budowlanych.
Gdy idzie o zarzut braku uzasadnienia ustalonych parametrów inwestycji w zakresie szerokości elewacji frontowej, Kolegium przyznało, że organ I instancji nie wyjaśnił należycie rozstrzygnięcia w tym zakresie, lecz zdaniem organu odwoławczego, organy są związane wnioskiem inwestora. Odstępstwo od średniej, wynoszącej w obszarze analizowanym 44,8 m, dopuszcza zaś § 6 ust. 2 rozporządzenia. Tymczasem w obszarze analizowanym znajduje się 5 obiektów, z których tylko jeden usytuowany jest "krótszym bokiem" równolegle do ul. [...]. Obiekt ten usytuowany jest na działce nr 3, niemal vis a vis działki inwestora, a szerokość jego elewacji frontowej wynosi 7 m. Zatem planowany obiekt o szerokości elewacji 6-8 m, nie narusza ładu przestrzennego.
W ocenie Kolegium, dopuszczalne też było na zasadzie § 5 ust. 2 rozporządzenia odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, a to z uwagi na znaczne różnice, wynoszące od 1,4 % do 54,5 % na poszczególnych działkach (średnia 31,31 %). Ustalony parametr, zgodnie z wnioskiem inwestora, nie przekracza zaś ani maksymalnej powierzchni, ani nie jest niższy od minimalnej, a zatem zachowane zostaną proporcje zabudowy.
Kolegium nie podzieliło też zarzutów odwołania co do błędnego ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, bowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają jakiegokolwiek mechanizmu pozwalającego na ustalenie tego wskaźnika, przewidzianego w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Nie jest zatem wiążące dla organu ustalenie, że na terenie miasta S. powszechnie ustala się wartość tego wskaźnika na poziomie 50 %. Zdaniem Kolegium, na prawidłowość decyzji organu I instancji nie wpływa też błąd w uzasadnieniu, w którym mowa jest o 20 %, podczas gdy w sentencji parametr ten ustalono na 5 %, co jest zgodne z załącznikiem do decyzji w postaci wyników analizy (część tekstowa).
Za chybiony Kolegium uznało też zarzut braku uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi w trybie art. 106 kpa, bowiem w niniejszej sprawie Prezydent Miasta S. pełni funkcję organu prowadzącego postępowanie i zarządcy drogi.
Wreszcie, organ odwoławczy nie dopatrzył się też wadliwości decyzji w zakresie ustalenia wymaganej ilości miejsc parkingowych. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1129/2008, Kolegium stwierdziło, że brak podstaw do określenia w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej liczby miejsc parkingowych, a art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu... nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji. Zatem określony w decyzji warunek odpowiada przeznaczeniu i sposobowi zabudowy działki, objętej wnioskiem.
Z tych względów odwołania nie uwzględniono.
W skardze na decyzję ostateczną "A" Markety Sp. z o.o. Sp. k. we W., domagała się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca Spółka ponowiła zawarte w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy w zw. z art. 107 kpa – co do niespełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa oraz § 2 pkt 3 i 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń... w zakresie nieuzasadnionego odstępstwa od wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50 % i braku ustalenia wymaganej ilości miejsc parkingowych. Nadto, skarżąca zarzuciła naruszenie § 3 ust. 2 tego rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, polegające na wyznaczeniu obszaru analizowanego na kopii mapy, która nie spełnia ustawowych wymagań, powołując się na dołączony załącznik graficzny bez oznaczenia skali. Skarżąca nie zgodziła się też ze stanowiskiem Kolegium co do związania wnioskiem inwestora. Podniosła, że brak określenia ilości miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy pozwala na dowolność działania inwestora i zaniechania ich realizacji, co doprowadzi do parkowania na jezdni, chodniku lub pobliskim parkingu Spółki. Skarżąca zaakcentowała też, że organy nie wskazały w obszarze analizowanym żadnego podobnego obiektu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Organ odwoławczy przyznał, że nieczytelność pieczęci mogła spowodować wątpliwości co do skali mapy, lecz w niniejszej sprawie załączniki graficzne do decyzji organu I instancji spełniały wymogi ustawowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Na podstawie należycie zebranego i ocenionego materiału dowodowego zasadnie organy obydwu instancji dopatrzyły się przesłanek do uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji spornej inwestycji, polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej wraz z infrastrukturą techniczną, której projekt sporządził członek [...] Okręgowej Izby Architektów.
Braki w zakresie pełnego i należytego uzasadnienia decyzji organu I instancji co do odstępstw od średnich parametrów i współczynników zabudowy, zostały też usunięte przez Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji, wydanej zgodnie z wymogami zasady dwuinstancyjności po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaś wnikliwą i rzetelną argumentację organu odwoławczego należy w pełni podzielić.
Wymogi wniosku o wydanie decyzji, ustalającej warunki zabudowy reguluje art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu...., wyżej powołanej. Zgodnie z tą regulacją, wniosek powinien zawierać kopię mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku mapy katastralnej w skali 1:500 lub 1:1000 (wyjątek dotyczy inwestycji liniowych) oraz charakterystykę inwestycji, w tym określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz parametrów technicznych inwestycji. Z kolei treść decyzji o warunkach zabudowy reguluje przepis art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy.
W niniejszej sprawie wymogi wniosku, jak i decyzji organu I instancji, zostały spełnione. W szczególności, do wniosku dołączono kopię mapy, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w skali 1:500, z zaznaczeniem linii rozgraniczającej teren inwestycji, a dodatkowo mapę ewidencyjną i wyniki analizy przestrzennej w formie opisowej i graficznej. Fakt, że doręczone skarżącej Spółce dokumenty zostały opatrzone mało czytelną pieczęcią, nie jest uchybieniem, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi w świetle art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wbrew zarzutom skargi, na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy przestrzennej, przeprowadzonej w obszarze, wyznaczonym wokół działki inwestora w promieniu 75 m jako trzykrotnej szerokości frontu działki, zasadnie organy dopatrzyły się spełnienia przesłanek tzw. dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, jak i pozostałych przesłanek ustawowych. Zabudowa obiektami o funkcji handlowej występuje bowiem na działkach nr 1 i 1 oraz 4. Istnienie takiej zabudowy potwierdza też dołączony do akt sprawy materiał fotograficzny.
Pojęcie "kontynuacji funkcji", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, należy zaś interpretować szeroko i wystarczające jest, aby tylko jedna działka sąsiednia, czyli położona w obszarze analizowanym, była już zabudowana w sposób niekolidujący z przeznaczeniem obiektu, objętego wnioskiem. Zdaniem składu orzekającego, nie powinno budzić wątpliwości, że funkcja usługowa, jaką pełni myjnia samochodowa, nie koliduje z zabudową handlową, a zatem jest kontynuacją w zakresie funkcji obiektów już istniejących.
Różnorodność zabudowy w obszarze analizowanym co do parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych oraz ogromna rozbieżność w intensywności wykorzystania terenu, wynikająca z przeprowadzonej analizy przestrzennej i szczegółowo omówiona przez Kolegium, w pełni uzasadniała też odstępstwo od współczynników średnich na zasadzie §§ 5 ust. 2 i 6 ust. 2 rozp. w sprawie sposobu ustalania wymagań..., wyżej powołanego, gdy idzie o szerokość elewacji frontowej, jak i współczynnik zabudowy. Wyznaczone parametry odbiegają od współczynników średnich, lecz nie są większe od maksymalnych i niższe od minimalnych.
Wskazać też przyjdzie na specyfikę planowanej zabudowy, składającej się z czterech samoobsługowych stanowisk myjni i pomieszczenia technicznego. Tego rodzaju funkcja obiektu w pełni przemawia zarówno za zastosowaniem odstępstw od średnich parametrów, jak i wyznaczenie udziału powierzchni biologicznej na poziomie 5 %. Błąd w podaniu tego współczynnika w uzasadnieniu decyzji, należy zaś kwalifikować jako oczywistą omyłkę pisarską w świetle pozostałego materiału dowodowego, na co trafnie wskazało Kolegium. Ani ustawa o planowaniu, jak i przepisy wykonawcze, czy inne przepisy odrębne, nie zawierają też żadnej regulacji w zakresie sposobu określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, a w szczególności nie przewidują, aby miarodajna w tym zakresie była średnia w obszarze analizowanym. Stąd też zbędne było badanie tej kwestii w toku analizy przestrzennej, czego domagał się skarżący.
Przy uwzględnieniu specyfiki działalności (funkcji obiektu), całkowicie uzasadnione jest wyznaczenie dla myjni samochodowej niskiego udziału powierzchni biologicznie czynnej. W każdym bądź razie nie sposób zarzucić organom administracji naruszenia prawa w tym zakresie.
Z tych wszystkich względów nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia § 2 pkt 6 rozp. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa..., wyżej powołanego, z uwagi na brak określenia wymaganej ilości miejsc parkingowych. Zdaniem sądu administracyjnego, nie każda inwestycja dla prawidłowej realizacji funkcji i celu wymaga miejsc parkingowych. Sprzeczne z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego jest zakładanie, że samoobsługowa myjnia pojazdów winna (może) służyć parkowaniu pojazdów. W piśmie z dnia 12 grudnia 2013 r. wnioskodawca wyjaśnił, że nie przewiduje się wydzielonych miejsc postojowych, postój pojazdów w ramach stanowisk roboczych myjni i projektowanej komunikacji. Gdy idzie o proces technologii, inwestor wyjaśnił, że mycie pojazdu odbywać się będzie przez użytkownika pojazdu za pomocą lancy ciśnieniowej wodą o temperaturze 60o. Myjnia składać się będzie z otwartych stanowisk myjących (boksów), do których będzie wjeżdżał samochód. Proces mycia będzie trwał około 6 minut. W myjni nie będzie też zatrudnionych pracowników, gdyż proces mycia, ani urządzenia do tego służące, nie wymagają stałego nadzoru.
Zatem charakterystyka inwestycji nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, aby doszło do naruszenia wymogu § 2 pkt 6 rozp. z uwagi na zawarty w decyzji ogólny zapis o konieczności zapewnienia miejsc postojowych na terenie własnym. Podkreślić też należy, że dojazd do działki inwestycyjnej przewidziano w decyzji z ulicy [...] przez inne działki, obciążone służebnością drogową, a stanowiska postojowe w ramach stanowisk roboczych. Taki stan rzeczy wbrew obawom skarżącej Spółki wyklucza obawę, że klienci myjni samoobsługowej oczekując na usługę, będą parkować pojazdy na jej działce, bądź na drodze publicznej. W decyzji organu I instancji zawarto też warunki w zakresie ochrony interesu osób trzecich (pkt 2e), zaś wyegzekwowanie naruszeń zasad ruchu drogowego należy do innych organów i sama obawa o zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie uzasadnia zarzutów skargi.
Wreszcie, odnosząc się do kwestii związania organu wnioskiem inwestora w zakresie parametrów inwestycji, sąd administracyjny uznał, że o ile wyniki analizy dają podstawę do zastosowania odstępstwa od średnich parametrów, w świetle §§ 5 ust. 2 i 6 ust. 2 rozp. w sprawie sposobu ustalania wymagań... dopuszczalne jest uwzględnienie wniosku inwestora i nie można z tego tytułu czynić organowi zarzutu naruszenia prawa.
Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
sw