Uzasadnienie
Rada Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 712 z późn. zm. – dalej u.g.k.) w § 1 wyraziła zgodę na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą: "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P., zwanej dalej Spółką, jako spółki zależnej od spółki komunalnej, której wspólnikiem będzie spółka komunalna pod firmą "B" Sp. z o.o. z siedzibą w P., jako spółka dominująca.
W świetle § 2 ust. 1 uchwalono, że kapitał zakładowy Spółki w chwili jej zawiązania wynosić będzie 20.000 złotych i dzielić się będzie na 200 udziałów o wartości nominalnej 100 złotych każdy. Zgodnie z §2 ust. 2 udziały zostaną objęte w ten sposób, że wspólnik "B" Sp. z o.o. z siedzibą w P. obejmie w kapitale zakładowym nie mniej niż 190 udziałów w zamian za wkład pieniężny. Według § 3 środki na pokrycie kapitału zakładowego pochodzić będą od wspólnika "B" Sp. z o.o. z siedzibą w P. § 4 stanowił, że przedmiotem działalności Spółki będzie w szczególności prowadzenie działalności związanej z rekultywacją terenów miejskich i gospodarką odpadami. W § 5 wskazano, że nadzór nad wykonaniem uchwały powierza się Prezydentowi Miasta P.. Według § 6 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.
Wojewoda Śląski pismem z dnia 8 października 2020 r. złożył skargę, wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem ww. uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 9 ust. 1 u.g.k. w związku z art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu podano m. in., że Rada Miasta, podejmując przedmiotową uchwałę, uczyniła to z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.g.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika jednoznacznie, że Rada Miasta P. była uprawniona: 1) do podjęcia uchwały, mocą której decydowałaby o utworzeniu spółki kapitałowej, tj. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej;
2) do podjęcia uchwały, mocą której zezwalałaby na objęcie udziałów (akcji) w istniejących spółkach kapitałowych. Niedopuszczalne, w ocenie organu nadzoru, jest postanowienie zobowiązujące istniejącą, posiadającą osobowość prawną, spółkę komunalną (zwaną spółką dominującą) do objęcia udziałów w tworzonej spółce zależnej, jak uczyniła to Rada Miasta w kwestionowanej uchwale.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Zauważono, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów wskazanych w treści skargi, a tym bardziej nie narusza ich w sposób rażący. Została ona podjęta niemal 4 lata temu, a stwierdzenie wadliwości uchwały nie będzie miało żadnych dalszych konsekwencji, w szczególności nie zniweczy skutku, jakim było wyrażenie przez radę gminy aprobaty dla zamierzonego przedsięwzięcia. Podstawą prawną uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. Ustawodawca nie wyłączył z zakresu jego stosowania spółek zależnych od spółek komunalnych. Przepis ten stanowił wystarczającą normę kompetencyjną, uprawniającą radę gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Nie jest także prawidłowa dokonana przez Skarżącego wykładnia art. 9 ust. 1 u.g.k. Przepis ten nie oznacza, że rady gmin nie mogą wyrażać zgody na tworzenie spółek zależnych przez podległe im spółki komunalne.
Art. 10a u.g.k. wyraźnie dopuszcza istnienie i działanie w obrocie spółek zależnych od spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. Nie jest prawdą, że Rada Miasta w kwestionowanej uchwałę zawarła postanowienie zobowiązujące istniejącą, posiadającą osobowość prawną, zarejestrowaną w KRS spółkę komunalną (dominującą) do objęcia udziałów w tworzonej spółce zależnej. Rada Miasta w żadnym miejscu uchwały nie zobowiązała spółki komunalnej do utworzenia spółki zależnej i objęcia w niej udziałów. Objęcie udziałów w spółce zależnej było konsekwencją zawiązania przez spółkę komunalną spółki zależnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego oraz inne akty z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest on skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1146/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r., II SA/Go 404/16).
W przedmiotowej sprawie Wojewoda nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego.
Zdaniem Sądu skarga nie była uzasadniona.
Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."
Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. (wszystkie przepisy powołane wg stanu na dzień wydania zaskarżonej uchwały) do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich.
Z kolei w świetle art. 9 ust. 1 u.g.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek.
Jednocześnie przepisy dają możliwość tworzenia spółek zależnych od spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego w celu realizacji zadań publicznych (art. 10b w zw. z art. 10a, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 12 u.g.k. w zw. z art. 4 § 1 pkt 4 Kodeksu spółek handlowych – dalej k.s.h.). Pojęcie spółki zależnej jest więc definiowane przez odesłanie do art. 4 § 1 pkt 4 k.s.h., normującego rozumienie spółki dominującej. Spółka z nią powiązana w określony tam sposób jest spółką zależną.
Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 5 lipca 2011 r., II OSK 658/11, przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. wskazuje na kompetencje rady gminy do podejmowania uchwał we wskazanym tam zakresie i we wskazanych sprawach, ale nie wynika z niego, że mają to być uchwały wprost tworzące lub rozwiązujące spółkę czy spółdzielnię.
Przy tym, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. "jest ustawową normą kompetencyjną upoważniającą radę gminy do podjęcia uchwały o charakterze indywidualno – konkretnym" (wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1917/10).
Stąd w niniejszej sprawie Rada podjęła uchwałę będącą realizacją wskazanej kompetencji, przesądzając i ukierunkowując dalsze działania organu wykonawczego.
Podstawa prawna działania organu może wynikać nie tylko z konkretnego przepisu, odczytywanego literalnie, ale z w wielu różnych przepisów, ujmowanych systemowo, które wtedy dopiero, łącznie, tworzą ramy działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).
Wszystkie spółki zależne od spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego obligatoryjnie muszą (podobnie jak te ostatnie) wykonywać tylko i wyłącznie taką działalność, która polega na realizowaniu zadań publicznych należących do zakresu właściwości ich macierzystych jednostek samorządu terytorialnego. Muszą one zatem prowadzić działalność, która polega na zaspokajaniu potrzeb danej (macierzystej) wspólnoty samorządowej (M. Szydło, Komentarz do art. 10b u.g.k., Lex-el., teza 2). Wojewoda nie wykazał, by i w tym zakresie doszło do uchybień, by cel tworzonego podmiotu (§4 zaskarżonej uchwały) sprzeciwiał się tak określonym wymaganiom. Zdaniem Sądu wskazana tam docelowa działalność polega na zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (m. in. art. 1 u.g.k.).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.
Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.