Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt k.p.a. w związku z art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 21 i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.), dalej w skrócie: "u.ś.r." orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Jak wynika z akt sprawy w dniu 27 kwietnia 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem M. W. Jednak decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji odmówił stronie prawa do wnioskowanego świadczenia. Strona wniosła od tej decyzji odwołanie, po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...] ponownie odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca od 1 listopada 2018 r. do chwili obecnej pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, przy czym w dniu 15 lipca 2020 r. strona złożyła oświadczenie, zgodnie z którym nie chce uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca oraz, że nadal chce pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy. Ponadto zgodnie z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności niepełnosprawność u ojca strony powstała, gdy miał on ukończone 78 lat. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że strona nie spełnia dwóch warunków ustawowych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższej decyzji organu I instancji skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła odwołanie. Jednak zaskarżoną obecnie decyzją z dnia[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przedstawiło najpierw dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczyło przepisy u.ś.r., które stanowiły podstawę prawną wydanej decyzji.
Kolegium ustaliło, że ojciec skarżącej legitymuje się orzeczeniem, według którego znaczny stopień niepełnosprawności datuje się u niego dopiero od [...] Natomiast skarżąca nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego ani rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Nadto strona nie podejmuje pracy zawodowej ani innej pracy zarobkowej i nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na to, ze jej ojciec wymaga stałej opieki, przy czym jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji, opiekę tę skarżąca sprawuje w sposób należyty.
Jednocześnie Kolegium wskazało, że w dniu 15 lipca 2020 r. skarżąca złożyła pisemne oświadczenie, według którego nie chce uchylać decyzji z dnia [...] przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy na ojca i chce nadal mieć wypłacany zasiłek opiekuńczy. Ponadto skarżąca oświadczyła, że została poinformowana o skutkach jej decyzji tj. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kierując się treścią tego oświadczenie Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji jest prawidłowe, z tym zastrzeżeniem, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r sygn. akt K 38/13, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust 1 Konstytucji RP.
Natomiast podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji stanowi okoliczność, iż skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem i korzystając z prawa wyboru w sposób wyraźny w dniu 15 lipca 2020 r. oświadczyła, że nie chce uchylenia decyzji przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i nadal chce mieć wypłacany zasiłek opiekuńczy. Tym samym Kolegium stwierdziło, że strona korzystając z zagwarantowanego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa wyboru jednego z świadczeń wskazała, że wybiera specjalny zasiłek opiekuńczy.
W skardze na powyższą decyzję wniesionej przez pełnomocnika będącego adwokatem zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto zarzucono naruszenie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przez co nie uwzględniono, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłki opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo do wyboru jednego ze świadczeń.
W związku z podniesionymi zarzutami pełnomocnik skarżącej domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, akcentując, że w wydanej decyzji kierowało dokładnie takim rozumieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. jaki według pełnomocnika skarżącej powinna zostać zastosowana w niniejszej sprawie. Skoro jednak skarżąca nie chce zrezygnować ze specjalnego zasiłku opiekuńczego i wybiera w ten sposób świadczenie mniej korzystne, to organy są zobowiązane respektować ten wybór.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż te bezpośrednio wskazane przez pełnomocnika skarżącej.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) dalej w skrócie "u.ś.r.". Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Skarżąca ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Natomiast organy odmówiły jej przyznania tego świadczenia opierając się na treści oświadczenia, złożonego przez nią w dniu 15 lipca 2020 r., z którego wywodzą, że skarżąca nie chce zrezygnować ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednak w ocenie Sądu oświadczeniu temu nie można przypisać rozstrzygającego znaczenia. W postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji skarżąca działała w sprawie przez pełnomocnika będącego adwokatem. Oznacza to, że zwracając się o złożenie oświadczenia dotyczącego dokonania wyboru pomiędzy specjalnym zasiłkiem opiekuńczym a świadczeniem pielęgnacyjnym, organ powinien zrobić to za pośrednictwem ustanowionego w sprawie fachowego pełnomocnika. Tymczasem z akt administracyjnych w ogóle nie wynika w jaki sposób organ I instancji zwrócił się do strony o złożenie wskazanego powyżej oświadczenia.
Wraz z ustanowieniem pełnomocnika organ administracji, prowadzący postępowanie, zobligowany jest podejmować poszczególne czynności w taki sposób, aby zagwarantować w nich udział tego pełnomocnika, zwłaszcza pełnomocnika fachowego. Wymóg ten nie zostanie spełniony, jeżeli kluczowe dla sprawy oświadczenie zostaje złożone przez stronę pomimo tego, że pełnomocnik nie wiedział, że organ zwrócił się do strony o złożenie tego oświadczenia. Tymczasem organ I instancji nie zadbał o to, aby w aktach sprawy znajdowało się wezwanie w odpowiedzi, na które skarżąca złożyła oświadczenie z dnia 15 lipca 2020, a organ odwoławczy nie dostrzegł tego braku.
Nie można zatem stwierdzić, czy składając to oświadczenie skarżąca mogła skorzystać z pomocy zaangażowanego przez siebie pełnomocnika, a tylko wtedy w realiach rozpoznawanej sprawy można było przyjąć, że skarżąca złożyła to oświadczenie, zdając sobie sprawę w pełni z jego konsekwencji. Zwłaszcza, że w realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca złożyła oświadczenie dla siebie jednoznacznie niekorzystne, co tym bardziej powinno skłonić organy, w tym organ odwoławczy, do krytycznego podejścia do treści tego oświadczenia oraz nakazywało skrupulatne zbadanie okoliczności, w których to oświadczenie zostało złożone.
Ponadto wskazać należy na art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń "wybrane przez osobę uprawnioną". Sąd w pełni podziela i przyjmuje jako własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18, zgodnie z którym, aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia do czasu otrzymania zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.
W ocenie Sądu należy wziąć pod uwagę, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 sygn. akt I OSK 1676/18).
Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy znikąd nie wynika, że skarżącą zapewniono o tym, że otrzyma wnioskowane świadczenie o ile zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przeciwnie, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, przeszkód do tego, aby przyznać świadczenie organ ten dopatrzył się również i w tym, że niepełnosprawność ojca skarżącej powstała, gdy miał ukończone 78 lat. Wynika stąd, że nawet gdyby skarżąca oświadczyła, że żąda uchylenia decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy, to i tak organ odmówiłby przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego. W tych okolicznościach nie można było od skarżącej oczekiwać, że bezkrytycznie zażąda uchylenia decyzji dotychczasowej. Powyższe względy nie zostały jednak dostrzeżone przez organ I instancji ani przez organ odwoławczy.
W kontekście powyższych nieprawidłowości zauważyć należy, że nie zostały one również w pełni dostrzeżone przez pełnomocnika skarżącej, co zresztą pośrednio podniosło także Kolegium w odpowiedzi na skargę. Niemniej rozpatrując skargę Sąd, zgodnie z przywołanym powyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami skargi.
Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy naruszyły art. 17 ust. 5 pkt 1b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż przedwcześnie odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., a to w związku ze złożeniem stosownego wniosku w tym zakresie przez obie strony postępowania.
Wszystkie wskazane powyżej uchybienia przepisom postępowania, jak i przepisom prawa materialnego, stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Wskazania dotyczące dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Organ I instancji powinien w pierwszej kolejności dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej celem ustalenia, czy stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc powinien wyjaśnić, czy skarżąca spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, z pominięciem wymogu, aby niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia, a następnie, w przypadku ich spełnienia, powinien poinformować o tym stronę skarżącą i podjąć czynności procesowe (z udziałem pełnomocnika skarżącej) zmierzające do wyeliminowania decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z obrotu prawnego, jeżeli wolą skarżącej jest otrzymywanie świadczenia pielęgnacyjnego a nie specjalnego zasiłku opiekuńczego.