Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2013 r. inwestor M. S. zwrócił się do Wójta Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wraz z rozbudową na cele usługowo-produkcyjne (piekarnia), przewidzianej do realizacji w miejscowości G. przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...].
W toku postępowania przed organem pierwszej instancji zastrzeżenia i uwagi zgłosiła obecnie skarżąca W. J., która w piśmie z dnia 25 marca 2013 r. nie wyraziła zgody na planowaną inwestycję. Wskazała, że już obecnie prowadzona przez inwestora działalność gospodarcza jest uciążliwa dla sąsiadów, albowiem od wczesnych godzin rannych generuje hałas. Wnioskowana piekarnia również będzie uciążliwa z uwagi na jej funkcjonowanie przez całą dobę łącząc produkcję, dostawy i sprzedaż. Skarżąca zaznaczyła, że teren, na którym zlokalizowana ma być planowana inwestycja stanowi osiedle domów mieszkalnych.
Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W warunkach tych określił parametry inwestycji, oraz wymagane ustalenia. Jako materialno-prawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p.
W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne przewidziane jest na terenie, w stosunku do którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowane zamierzenie spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. a ponadto jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powołano się na wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej, na podstawie których ustalone zostały parametry planowanej inwestycji. Ustosunkowano się do zastrzeżeń wniesionych przez skarżącą podnosząc, że w decyzji zawarto wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wskazano, że projektowana piekarnia nie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a jej działalność nie powinna być uciążliwa dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. Kwestia uciążliwości obecnie prowadzonej działalności pozostaje w ocenie organu bez wpływu na wynik sprawy i może być ewentualnie przedmiotem odrębnego postępowania przed właściwymi organami.
Projekt decyzji sporządzony został przez uprawnionego urbanistę M. P. Załącznik do decyzji stanowiły kserokopia mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 z wyznaczoną linią zabudowy (załącznik nr 1), wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2) oraz część graficzna analizy w postaci kserokopii map w skali 1:2000 z wyznaczonym obszarem analizowanym oraz granicami terenu objętego wnioskiem (załącznik nr 3).
Odrębne odwołania wnieśli od tej decyzji T. S. oraz skarżąca wraz z I. J. T. S. pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. wycofał swoje odwołanie wyrażając jednocześnie zgodę na wykorzystanie dojazdu do planowanej inwestycji przez swoją działkę. Na skutek tego cofnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. umorzyło postępowanie odwoławcze.
Z kolei skarżąca i I. J. w swoim odwołaniu powtórzyli argumentację skarżącej przeciwko planowanej inwestycji. Dodatkowo poddali w wątpliwość prawidłowość projektowanego dojazdu w obrębie działki nr [...]. Wyrazili też podejrzenie, że wody opadowe, które mają być odprowadzane do kanalizacji deszczowej w pasie drogowym ulicy [...], nie będą tylko wodami opadowymi.
Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyraził przekonanie, że kontrolowana decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu oraz że nie można było wydać decyzji odmownej z uwagi na treść art. 56 u.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż zostały spełnione warunki określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności wynikające z jej art. 61 ust.
- 1. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do wyników analizy i dokonanych ustaleń.
Odnosząc się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów, organ odwoławczy powołał się na wyrażoną przez T. S. zgodę na wykorzystanie dojazdu przez jego działkę nr [...]. Organ wyjaśnił ponadto, że odprowadzanie wód opadowych może nastąpić wyłącznie na teren inwestora lub do istniejącej kanalizacji deszczowej. Z kolei odprowadzanie ścieków, zgodnie z decyzją, ma się odbywać do bezodpływowego zbiornika do okresowego gromadzenia nieczystości ciekłych – do czasu budowy kanalizacji sanitarnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania z uwagi na brak podstaw faktycznych do wydania decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu skarżąca, podobnie jak w toku całego postępowania, wskazała, że planowana działalność będzie uciążliwa dla sąsiednich nieruchomości, że jest przewidziana do realizacji na terenie osiedla domów mieszkalnych, a jej funkcjonowanie pozbawi mieszkańców spokoju i ciszy niezbędnej dla relaksu i odpoczynku.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. pełnomocnik uczestnika postępowania M. S. wniosła o oddalenie skargi w całości podzielając argumentację organu odwoławczego. Zwróciła uwagę na brak uciążliwości planowanej inwestycji z uwagi na fakt, że ma to być niewielka piekarnia zatrudniająca trzy osoby. Oświadczyła ponadto, że do dnia rozprawy nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W stosunku do terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. W ocenie Sądu zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały dostatecznie dokonane przez organ pierwszej instancji. Skoro tak, to brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, to w ocenie Sądu nie znajdują one uzasadnienia.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej spełnione zostały warunki określone w tym przepisie. Planowana inwestycja, jej umiejscowienie, charakterystyka, funkcja oraz gabaryty nie naruszają ładu przestrzennego. Spełnienie warunku określanego potocznie jako zasada dobrego sąsiedztwa wynika ze sporządzonej analizy, której wyniki stanowią załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 rozporządzenia. W obszarze tym znalazły się obiekty, których funkcja i parametry pozwalały na ustalenie warunków dla planowanej inwestycji. Dokonując analizy dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy winno się brać pod uwagę zagospodarowanie całego obszaru objętego analizą. Ograniczenie analizy wyłącznie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym jest planowana inwestycja mijałoby się z istotą i celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji stwierdził spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w oparciu o wyniki sporządzonej analizy. Sąd zauważa w tym miejscu, że załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia (skala mapy, brak klauzuli ODGiK), jednakże w ocenie Sądu uchybienia w tym zakresie nie miały wpływu na wynik sprawy. Wynikający bowiem z tego załącznika stan faktyczny przyjęty do analizy jest pomiędzy stronami bezsporny.
Jeżeli natomiast chodzi o usytuowanie planowanej inwestycji na terenie, w którym dominuje zabudowa o charakterze mieszkaniowym, to wskazać przyjdzie, że w obszarze analizowanym występują również zabudowania o funkcji usługowej i usługowo-produkcyjnej. Ponadto planowana inwestycja ma być niewielkich rozmiarów piekarnią, której działalność nie należy do uciążliwych w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, co powoduje, że należy ją uznać za spełniającą funkcję towarzyszącą i uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej.
Pomimo braku wskazania w skardze konkretnych zarzutów dotyczących naruszenia warunków i trybu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to badając z urzędu zaskarżoną decyzję również i pod tym kątem, Sąd doszedł do przekonania, że nie zostały naruszone przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak już wyżej wskazano obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 rozporządzenia. Linię zabudowy ustalono zgodnie z § 4 rozporządzenia, co zostało uzasadnione w wynikach analizy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został określony w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, a parametr tej szerokości określony w decyzji na 11 m mieści się w 20% wskaźniku tolerancji, o którym mowa w przywołanym przepisie.
Również parametry określone w § 7 i § 8 rozporządzenia zostały ustalone na podstawie wyników analizy, która jak już wcześniej wskazano, została sporządzona w sposób odpowiadający prawu. Za dopuszczalne też należy uznać odstąpienie od wskazania parametru wysokości elewacji frontowej z uwagi na układ kalenicy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Zauważyć przy tym przyjdzie, że ta kwestia była dodatkowo rozważana przez organ odwoławczy, co znalazło swoje odzwierciedlenie w protokole z rozmowy przeprowadzonej przez członka tego organu z autorem analizy (vide: protokół z dnia 24 czerwca 2013 r. – w aktach administracyjnych).
Jeżeli chodzi o kwestie związane z ewentualnym hałasem, korzystaniem z urządzeń specjalistycznych oraz godzinami, w jakich funkcjonować będzie piekarnia, to stwierdzić przyjdzie, że te parametry nie podlegają badaniu na kontrolowanym etapie postępowania. Nie mieszczą się one bowiem w katalogu warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Sąd dostrzega, że wydana decyzja może naruszać interes faktyczny skarżącej, jednakże tego rodzaju naruszenie nie daje podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie stanowi też wzorca kontroli stosowanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W takiej sytuacji skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 z późn. zm.).