Uzasadnienie
Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej - k.p.a.), art. 17, 29 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił M.O. (dalej "skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią I.B.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ww. osobą. Nie zostały spełnione przesłanki do otrzymania świadczenia, bowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w 72 roku życia, a osoba ubiegająca się (wnioskodawca) nie jest zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji względem osoby wymagającej opieki i nie jest z nią spokrewniona w pierwszym stopniu.
Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zarzuciła błędne ustalenia faktyczne i prawne. Wskazała na swą trudną sytuację życiową i konieczność udzielania pomocy babci, bowiem brak jest innych osób, które podjęłyby się opieki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wnioskodawczyni jest wnuczką I.B., której synowie żyją, zatem nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Omawiane świadczenie nie może być przyznane z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej.
Skarżąca złożyła przez pełnomocnika skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a u.ś.r. w związku z art. 128 oraz 129 ustawy z dnia 25 lutego 1954 – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm. – dalej k.r.o.), poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że Skarżąca nie będąc krewną w linii prostej z I.B., a także nie będąc zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, nie spełnia ustawowych przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kliku wstępnych lub zstępnych to obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, a w przedmiotowej sprawie niepełnosprawna I.B. ma dwóch dorosłych synów, podczas gdy zgodnie z treścią art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, a wobec tego, że Skarżąca jest jedyną krewną (wnuczką), która faktycznie może zaopiekować się I.B. należało uznać, że spełnia ustawowe przesłanki do uzyskania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 2, 18 oraz 71 ust 1 Konstytucji RP, poprzez odmowę przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy Skarżąca jest jedyną krewną I.B. mogącą faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawną, co w konsekwencji stanowi naruszenie zasady równości, sprawiedliwości społecznej, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną a także w zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej;
- 3) prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a u.ś.r., polegające na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że fakt niepozostawania przez skarżącą w stosunku pokrewieństwa w linii prostej z babcią jest przesłanką, która przesądza jednoznacznie, że Skarżąca nie spełnia ustawowych wymogów do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że to skarżąca jest jedyną osobą, która faktycznie może pomóc i zapewnić opiekę I.B.;
- 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I Instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję uchylić i przyznać M.O. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad I.B.
W świetle tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w skardze niekonsekwentnie nawiązuje się raz do "zasiłku pielęgnacyjnego", a w innym miejscu do "świadczenia pielęgnacyjnego", podczas, gdy są to inne formy świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2, art. 16 i 17 u.ś.r.). Decyzje dotyczyły jednak "świadczenia pielęgnacyjnego".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie natomiast do art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności (art. 129 §1 k.r.o.), albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).
Badając, czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 1a tej ustawy, zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności."
Przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie może lub nie chce zajmować się swoim rodzicem, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Z ustaleń organów wynika, że babcia skarżącej ma synów, którzy niewątpliwie zobowiązani są do alimentacji przed skarżącą. Jeden z nich pracuje zawodowo, drugi natomiast zerwał kontakt z rodziną. W przepisach nie chodzi jednak tylko o brak możliwości sprawowania przez te osoby bezpośredniej opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nie środków pieniężnych potrzebnych na sfinansowanie takiej opieki. W szczególności zobowiązania rodzinne i zawodowe dziecka nie są szczególnymi okolicznościami uniemożliwiającymi sprawowanie opieki nad matką (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 czerwca 2020 r., III SA/Kr 479/20; wyrok WSA w Białymstoku z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II SA/Bk 71/20). Realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń nie tylko osobistych, czyli faktycznego sprawowania opieki, lecz też może mieć wymiar finansowy – sfinansowania osoby, która w miejsce zobowiązanego (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym.
Inna interpretacja powołanych przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Stąd skarżąca powinna swoje roszczenia finansowe kierować przede wszystkim do syna (lub synów, jeśli ustalone zostanie miejsce pobytu drugiego), czyli do osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Nie ma podstaw, by jej pomoc w opiece była finansowana ze środków publicznych, skoro jest ustalona przynajmniej jedna osoba zobowiązana do alimentacji. Nie można dopuszczać do sytuacji, że dana osoba nie poczuwa się do swoich obowiązków, jako syn, obowiązki te za niego przejmuje Państwo (w postaci przyznania świadczenia pielęgnacyjnego), a on zostaje z nich zwolniony.
W niniejszej sprawie nie zaszły zatem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej syna. To dzieci są bowiem w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Takie tu nie wystąpiły.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1, 1a u.ś.r., 128, 129, 132 k.r.o., art. 2, 7, 18 oraz 71 ust. 1 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.