Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ("PINB") nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w K. (dalej zwana "Wspólnotą" lub "skarżącą") likwidację w terminie do 31 grudnia 2020 r. nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] w K. i w jego otoczeniu poprzez: skucie odstających i nie połączonych trwale z podłożem tynków na ścianach i biegach schodowych, usunięcie pęknięć tynków elewacyjnych, usunięcie wycieku wody na połączeniu posadzki ze ścianami w piwnicy, wymianę skorodowanych odwodnień w piwnicy oraz usunięcie nierówności powierzchni zewnętrznych ciągów komunikacyjnych.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 17 lutego 2020 r. przeprowadzono kontrolę: lokalu mieszkalnego nr [...] oraz klatki schodowej, parkingu i elewacji budynku przy ul. [...] w K., stwierdzając zarysowania tynków na styku ścian z sufitami w kontrolowanym lokalu oraz odwarstwienie i wybrzuszenie tynku w salonie, znajdującym się w tym lokalu. Stwierdzono również, że na klatce schodowej odpadł tynk od spodu części biegu schodowego, a u zbiegu ścian z sufitem występowały zarysowania. Występowały one również na elewacji zewnętrznej w pobliżu naroży okien, a w garażu posadzka była spękana.
Organ wskazał ponadto, że decyzją z dnia [...] nr [...] Wspólnota została zobowiązana przez PINB do przeprowadzenia kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. oraz przedstawienia ekspertyzy, dotyczącej stanu technicznego tego budynku. W oparciu o treść sporządzonej na tej podstawie ekspertyzy PINB zdecydował o nałożeniu na skarżącą obowiązku usunięcia nieprawidłowości poprzez wykonanie wskazanych powyżej czynności.
Wspólnota nie zgodziła się z powyższą decyzją. W odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 8, 77 i 80 k.p.a., gdyż wbrew wnioskowi skarżącej organ nie wystąpił do A sp. z o.o. sp. k. o przekazanie dokumentacji projektowej i powykonawczej. Ponadto zarzucono naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o zgromadzeniu całego materiału dowodowego w sprawie i uniemożliwienie w ten sposób zajęcia stanowiska w sprawie, a także sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia faktycznego decyzji i naruszenie w ten sposób art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. Oprócz tego w odwołaniu zarzucono, że wskazany w decyzji termin na usunięcie nieprawidłowości jest niemożliwy do spełnienia.
Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Natomiast na wypadek nieuwzględnienia tego żądania skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji w zakresie dotyczącym terminu na usunięcie nieprawidłowości i wyznaczenie go tak, aby nie był krótszy niż 31 grudnia 2022 r.
W odwołaniu zawarty został także wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z pisma A sp. z o.o. sp. k. na okoliczność uznania przez tę spółkę części wad wraz z jednoczesnym zobowiązaniem do ich usunięcia, jak również na okoliczność usunięcia części wad budynku.
Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach ("ŚWINB") w pkt.
1. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 marca 2021 r., a w pkt. 2 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu decyzji ŚWINB nakreślił najpierw przebieg dotychczasowego postępowania, treść zaskarżonej decyzji oraz przybliżył treść wniesionego odwołania. Następnie organ odwoławczy przytoczył i omówił art. 61 oraz art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego posiłkując się cytatami z wybranych orzeczeń sądów administracyjnych.
W oparciu o czynności kontrolne przeprowadzone przez PINB, ekspertyzę techniczną z dnia [...] organ odwoławczy stwierdził, że stan techniczny przedmiotowego budynku jest nieodpowiedni. Licznie występują spękania tynków elewacyjnych, tynków na ścianach i biegach schodowych, jak również nieprawidłowości w zakresie wykonanych odwodnień liniowych. Z treści ekspertyzy wynika zasadność sprawdzenia, czy na suficie, spodach biegów schodowych i ścianach występują tzw. "głuche tynki". Ponadto stwierdzono, że lokal mieszkalny numer [...] w przedmiotowym budynku nie nadaje się do dalszego bezpiecznego użytkowania z uwagi na odspojoną od ściany połać tynku.
Wobec powyższego ŚWINB za zasadne uznał zobowiązanie Wspólnoty do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie organ za prawidłowe uznał nałożenie tego zobowiązania na Wspólnotę, akcentując, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozpatrywania roszczeń odszkodowawczych, czy regresowych w ramach prawa cywilnego oraz prawa karnego. Organ odwoławczy dodał przy tym, że do akt sprawy nie przedłożono umowy zawartej pomiędzy Wspólnotą a B sp. z o.o., udzielającej prawa do reprezentowania wspólnoty przed organami administracji a także do zarządzania przedmiotową nieruchomością.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zarzuciła:
- 1) nieważność postępowania ze względu na skierowanie decyzji do podmiotu, który nie powinien być jej adresatem;
- 2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że na organie nie ciążył obowiązek ustalenia odpowiedzialności za nieprawidłowości istniejące w przedmiotowym budynku;
- 3) naruszenie art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 punkt 5 i 6 k.p.a. na skutek braku oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności pisma z dnia A z dnia 17 lipca 2020 r.;
- 4) naruszenie art. 8 § 1, art. 11, art. 12 § k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. w związku z art. 138 i 140 k.p.a. poprzez pominięcie rozstrzygnięcia o żądaniu strony, dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jak również poprzez nierozpatrzenie wniosku o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji;
- 5) naruszenie art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w tym w szczególności dowodów zgłaszanych przez wspólnotę w toku postępowania;
- 6) naruszenie art. 556 kodeksu cywilnego w związku z art. 568 § 1 kodeksu cywilnego w związku z art. 87 ust. 1 i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, pomimo że są to przepisy bezwzględnie obowiązujące;
- 7) naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 61 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione zastosowanie.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie ich uchylenia oraz umorzenia postępowania. Na wypadek nie uwzględnienia powyższych żądań skarżąca domaga się uchylenia decyzji w części dotyczącej obowiązku usunięcia pęknięć tynków elewacyjnych, usunięcia wycieku wody na połączeniu posadzki ze ścianami w piwnicy, wymiany skorodowanych odwodnień w piwnicy, usunięcia nierówności powierzchni zewnętrznych ciągów komunikacyjnych oraz uchylenia decyzji w części i umorzenia postępowania w części, dotyczącej nałożonego na stronę obowiązku w zakresie skucia odstających i niepołączonych trwale z podłożem tynków na ścianach i biegach schodowych.
W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że nieprawidłowości powstałe w budynku przy ul. [...] w K. nie powstały w następstwie niespełnienia przez Wspólnotę obowiązków przewidzianych przez art. 61 Prawa budowlanego lecz na skutek wad, które istniały już w budynku, na skutek jego niewłaściwego wykonania przez dewelopera. Wskazano przy tym, że Wspólnota wniosła do Sądu Okręgowego w K. pozew o zobowiązanie dewelopera do usunięcia wad wyszczególnionych w ekspertyzie z dnia [...] a poprzez oddalenie skargi w niniejszej sprawie tamto postępowanie stałoby się bezprzedmiotowe, co skutkowałoby zwolnieniem dewelopera z odpowiedzialności za wady budynku.
Skarżąca podniosła także, że organ odwoławczy wybiórczo i nierzetelnie rozpoznał jej odwołanie. Przyjął bowiem organ, że w odwołaniu zwarty został jedynie wniosek o zmianę terminu wykonania obowiązków nałożonych przez organ I instancji, gdy tymczasem skarżąca domaga się w pierwszej kolejności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powinny też prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Ponadto jak wynika z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Prawidłowa realizacja powyższych obowiązków w postępowaniu odwoławczym obejmuje m.in. dokładne zapoznanie się w zawartym w odwołaniu stanowiskiem odwołującego oraz odniesienie się do jego treści w uzasadnieniu decyzji wydanej na skutek rozpatrzenia tego odwołania. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie daje wystarczających podstaw do stwierdzenia, że ŚWINB prawidłowo wywiązał się z tych obowiązków.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy i stanowisko strony odwołującej organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu podniesiono "naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w przypadku uwzględnienia zaskarżonej decyzji – uchylenia jej w zakresie terminu, w którym nieprawidłowości wskazane w decyzji powinny zostać wykonane". Tymczasem z odwołania jednoznacznie wynika, że w pierwszej kolejności wspólnota domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Dopiero na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku wspólnota wniosła o zmianę terminu wykonania obowiązków nałożonych w decyzji organu I instancji. Wynika stąd, że organ odwoławczy nie zapoznał się dostatecznie wnikliwie z treścią rozpatrywanego odwołania i nie ma pewności, że rozpatrując odwołanie organ w ogóle wziął pod uwagę, że strona w pierwszej kolejności domaga się uchylenia decyzji organu I instancji i że nie zgadza się nie tylko z terminem wykonania nałożonych, ale kwestionuje rozstrzygnięcie jako całość.
Jednym z kluczowych obowiązków organu odwoławczego jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu ŚWINB nie wywiązał się należycie z tego obowiązku. Ustalając stan faktyczny organ odwoławczy nie dokonał bowiem jego aktualizacji w stosunku do stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. Organ zaniechał takiej aktualizacji pomimo tego, że wspólnota w odwołaniu wyraźnie wskazała, że część nieprawidłowości zostało już usunięta, na potwierdzenie czego załączyła pismo dewelopera wnosząc o przeprowadzenie z niego dowodu. ŚWINB nie odniósł się w żaden sposób do tych twierdzeń wspólnoty oraz zgłoszonego wniosku. Prezentując zaś ustalony przez siebie stan faktyczny, organ powtórzył ustalenia poczynione w ekspertyzie złożonej przez wspólnotę organowi I instancji w dniu [...] opierając się także na wynikach czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB. Wobec zaś nieustalenia aktualnego stanu faktycznego dotyczącego nieprawidłowości występujących w przedmiotowym budynku, podjęcie zaskarżonej decyzji należy uznać za przedwczesne.
Przywołując ekspertyzę techniczną złożoną w dniu [...] organ odwoławczy nie dostrzegł, że zgodnie z jej treścią w celu likwidacji pęknięć tynku powstałych na elewacji budynku należy najpierw stwierdzić, czy osiadanie całej konstrukcji budynku zostało zakończone (str. 40 ekspertyzy). Jak z kolei wynika wniosków zamieszczonych na str. 34 ekspertyzy pęknięcia tynku na elewacji nie wpływają na bezpieczeństwo konstrukcji, nie zagrażają użytkownikom budynku choć jednocześnie są niepożądane ze względu na walory estetyczne. W ocenie Sądu przywołana tutaj treść ekspertyzy nakładała na organ odwoławczy konieczność rozważenia, czy brak ustaleń, co do zakończenia procesu osiadania budynku nie czyni nałożenie omawianego tutaj obowiązku przedwczesnym. Brak takich rozważań świadczy o tym, że organ odwoławczy w sposób niedostatecznie wnikliwy zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
Stanowiący podstawę materialnoprawną przepis art. 66 w ust. 1 Prawa Budowlanego zawiera 4 punkty, statuujące przesłanki, których spełnienie daje podstawy do tego, aby w decyzji administracyjnej nałożyć na jej adresata określone obowiązki. W związku z tym w ramach wskazania podstawy prawnej nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie wystarcza ogólne odniesienie się do art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz koniecznym jest przywołanie konkretnej przesłanki wynikającej z pkt. 1-4 tego przepisu. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do przytoczenia wszystkich przesłanek zawartych w tym przepisie i jednocześnie zaniechał wskazania, które konkretnie z tych przesłanek stanowią podstawę do nałożenia poszczególnych obowiązków zawartych w utrzymanym w mocy rozstrzygnięciu organu I instancji. Dodać przy tym należy, że wskazana w art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego przesłanka nieodpowiedniego stanu technicznego zachodzi wówczas, gdy ma miejsce niezgodność tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2020 r. sygn. II OSK 2517/19 przepisy techniczno-budowlane to, jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, określane w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (patrz: Arkadiusz Despot-Mładanowicz (w:) "Prawo budowlane", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 5 do art. 66; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1663/07)". Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do przepisów techniczno-budowlanych.
Jednocześnie za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 556 w związku z art. 568 § 1 k.c., gdyż dotyczą one treści stosunków cywilnoprawnych, o których organy w niniejszej sprawie nie rozstrzygały. Wbrew też zapatrywaniu wyrażonemu w skardze nałożenie na wspólnotę obowiązków, o których mowa w zaskarżonej decyzji nie skutkuje nieważnością postępowania i brak podstaw to tego, aby to na dewelopera nakładać obowiązek usunięcia nieprawidłowości, o którym mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem i przyjmuje za własne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w uzasadnianiu wyroku z dnia 30 marca 2021 r. sygn. II SA/Lu 713/20, wedle którego ocena, kto ponosi winę za zaistniały stan niezgodny z obowiązującymi przepisami nie należy do materii regulowanej przepisami Prawa budowlanego i wykracza poza granice właściwości organu nadzoru budowlanego.
Intencją uregulowania zawartego w art. 66 Prawa budowlanego jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. Jednocześnie należy zdecydowania zaakcentować, że nałożenie określonych obowiązków na wspólnotę nie ingeruje w żaden sposób w odpowiedzialności dewelopera za wady budynku i nie może stanowić argumentu wyłączającego, czy ograniczającego taką odpowiedzialność na gruncie cywilnoprawnym. Wydając bowiem rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji nie tylko nie rozstrzyga o odpowiedzialności za określone nieprawidłowości na gruncie prawa cywilnego ale nawet tej kwestii nie bada.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł., wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł., opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł., czyli łącznie w kwocie 997 zł., rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 205 § 1, art. 206, art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 256 ze zm.).
Wskazania co dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.