Uzasadnienie
G. K. (skarżący) w dniu 31 stycznia 2023 r. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – M. K. Prezydent Miasta T. (organ I instancji) decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r. nr [...] w związku z uchyleniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO), po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 stycznia 2023 r., odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, wobec spełnienia negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390- dalej "u.s.r."), gdyż niepełnosprawność matki istnieje od 64-go roku życia, ustalony, znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił błędną ocenę dokumentacji, błędną interpretację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz błędne stosowanie decyzji SKO Zdaniem skarżącego spełnia on wszystkie kryteria pozwalające na przyznanie świadczenia. Wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym oraz ubezpieczeniem społecznym.
Decyzją SKO z dnia 25 lipca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2045/2023/15220, uchylona została decyzja organu I instancji z dnia 20 czerwca 2023 r. i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 kwietna 2021 r. Niepełnosprawność istnieje od 64-go roku życia. Ustalony stopień datuje się od [...] r. Wniosek o ustalenie niepełnosprawności został złożony w dniu 12 marca 2019 r. Wskazało dalej, że SKO decyzją z 11 maja 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji z 17 marca 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że organ I instancji nie poczynił należytych ustaleń, czy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad matką zachodzi związek przyczynowo – skutkowy.
SKO dokonało analizy obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwłaszcza art. 17 u.s.r. Powołując się na treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), za nieprawidłową uznało dokonaną przez organ I instancji interpretację art. 17 ust. 1b u.s.r.. SKO podniosło, że skutkiem przywołanego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności tego przepisu w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
SKO uznało, że konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji, bowiem nie poczyniono jednoznacznych ustaleń, czy wskazywany przez skarżącego zakres świadczonej opieki nad matką znajduje odzwierciedlenie w rzeczywistości i czy faktycznie uniemożliwia on skarżącemu podjęcia zatrudnienia. Ponadto z akt sprawy wynika, że w trakcie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pracownik socjalny miał ograniczony kontakt z osobą niepełnosprawną. W konsekwencji nie został w sposób właściwy ustalony stan faktyczny sprawy. Wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien odebrać od matki skarżącego oświadczenie dotyczące zakresu sprawowanej przez syna opieki.
Ponadto organ I instancji powinien zobowiązać skarżącego do przedstawienia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego aktualny stan zdrowia matki. W ocenie SKO zostały naruszone przez organ I instancji przepisy procedury administracyjnej tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Od powyższej decyzji skarżący złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucił w nim naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - dalej "k.p.a."); błędnie wskazane zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również naruszenie procedur procesowych. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprzeciwu i uchylenie lub zmianę decyzji SKO, przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z ubezpieczeniem w związku ze sprawowaną opieką nad matką, a także zasądzenie wyrównania finansowego od stycznia 2023 r. Zdaniem skarżącego wydana decyzja SKO jest bezpodstawna i bezprawna.
Nadto kolejne decyzje nie wnoszą niczego do sprawy, a zmierzają do "urzędniczych przepychanek". Zdaniem skarżącego istniejący materiał dowodowy był wystarczający do wydania merytorycznego, pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. Dalej obszernie uzasadnił swoje stanowisko.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie i zaznaczyło, że nie zgadza się z zaprezentowanym w nim stanowiskiem.
W piśnie procesowym z dnia 8 września 2023 r. skarżący wyraził wątpliwość czy SKO zapoznało się z całością materiału dowodowego. Stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie z dnia 6 czerwca 2023 r. potwierdzające, iż jego matka wymaga stałej i długotrwałej opieki. Zaznaczył, iż w dniu 7 czerwca 2023 r. matka złożyła ustnie oświadczenie co do zakresu opieki sprawowanej przez syna, na co wskazywał w sprzeciwie. Ponadto stwierdził, że SKO błędnie w odpowiedzi na sprzeciw przywołało art. 23 ust 4e u.s.r., gdyż wskazany przepis nie ma zastosowania w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a., została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zawarte zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e p.p.s.a.).
Według art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych).
Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21, CBOSA). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia jakikolwiek akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo, CBOSA).
W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Jedynie skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym.
Wymaga zatem podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w istotnym zakresie zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19, CBOSA). Skoro Sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest uzasadniony, gdyż zaskarżona decyzja jest wadliwa w świetle art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem SKO, że przyczyną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być art. 17 ust. 1 b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia. SKO prawidłowo wskazało, powołując poglądy sądów administracyjnych, że dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje to, kiedy (w jakim wieku), powstał znaczny stopień niepełnosprawności. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny i w związku z tym utrwalił się pogląd, że pomimo braku właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać.
Kluczowe dla uznanie, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował powołany powyżej art. 138 § 2 k.p.a. są rozważania organu zawarte w uzasadnieniu decyzji uchylającej orzeczenie organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie SKO wskazało na konieczność ustalenia przez organ I instancji istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych w szczególności dotyczących sposobu funkcjonowania osoby niepełnosprawnej i jej samodzielności w codziennym życiu oraz zakresu sprawowanej opieki przez skarżącego.
Należy podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy sporządzony przez pracownika socjalnego MOPS w T., w którym większość z okoliczności, które nakazuje wyjaśnić SKO została ustalonych. W wywiadzie środowiskowym z dnia 2 czerwca 2023 r. (k. 30-32 akt adm.) w jego częściach zatytułowanych: ustalenia pracownika socjalnego (k.30-31) oraz wnioski pracownika socjalnego (k.
32) przedstawiono sposób funkcjonowania osoby niepełnosprawnej- matki skarżącego Z wywiadu wynika, że matka skarżącego próbuje spożywać posiłki samodzielnie, a także wykonywać czynności higieniczne oraz przyjmować leki. W przypadku nasilenia się chorób konieczna jest pomoc syna. Skarżący po śmierci ojca w [...] r przejął opiekę nad matką. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia 6 czerwca 2023 r. (k.
32) matka skarżącego wymaga stałej i długotrwałej opieki osób drugich. Ponadto w aktach sprawy znajduje się lista leków zażywanych przez matkę skarżącego podczas leczenia domowego podpisana przez lekarza. Zakres sprawowanej opieki z uwagi na niesamodzielność matki nie pozwala skarżącemu na podjęcie zatrudnienia, gdyż opieka jest wymagana nie tylko w trakcie dnia, ale również w nocy. Pracownik socjalny potwierdził sprawowanie przez skarżącego opieki nad osobą niepełnosprawną w sposób stały, całodobowy. Pracownik Zaznaczył jednocześnie, że wywiad środowiskowy był przeprowadzony z matką skarżącego na odległość, z przedpokoju, a to ze względu na ryzyko infekcji. Matka skarżącego potwierdziła, że ze względu na stan zdrowia, nie jest w stanie zaspokoić własnych potrzeb.
Sąd zauważa, że z uwagi na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, którego ustalenia się zbieżne z twierdzeniami zawartymi w pismach i oświadczeniach skarżącego nie jest konieczne przeprowadzania kolejnych czynności dowodowych na ustalenie tych samych okoliczności. Jeżeli natomiast SKO powzięło wątpliwości w zakresie zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek zawartych w art. 17 u.s.r. to miało możliwość dokonania dodatkowych ustaleń samodzielnie lub skorzystania z instytucji zawartej w art. 136 k.p.a. i zlecenia dodatkowych, uzupełniających, czynności dowodowych organowi I instancji. Uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia było więc nieprawidłowe.
Biorąc pod uwagę powyższe, należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii prowadzenia postępowania związanych z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie ocena, czy argumenty podane przez organ odwoławczy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że wydana decyzja nie spełnia standardów określonych w tym przepisie. Z tego względu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił decyzję organu w całości.